■ 圍繞編制上海“十四五”規(guī)劃建言資政、凝聚共識，是市政協今年的履職重點。根據《上海市政協2020年度協商和民主監(jiān)督計劃》《上海市政協2020年議政調研計劃》，市政協將“關于上海‘十四五’發(fā)展若干重大問題的研究”列為2020年重大課題調研，舉全政協之力，廣泛組織動員各黨派團體、各級各界別政協委員參與本市“十四五”規(guī)劃編制的協商議政和專題調研。

■ 今年3月以來，課題組先后開展16項專題調研，召開情況通報會、委員學習會、專題座談會、調研討論會、專題考察等90余場次，600多人次的政協委員參與。在深入調研、分析論證的基礎上，調研報告對16項專題調研成果進行全面梳理、綜合分析和系統集成，并注重吸納各黨派團體、各級政協委員意見建議，著重就上海“十四五”發(fā)展階段特征、時代主題和發(fā)展主線，以及發(fā)展指標、發(fā)展動力、發(fā)展瓶頸等事關上海未來發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎性、關鍵性問題提出意見建議。本報現摘編報告部分內容，以饗讀者。

關于“十四五”發(fā)展的階段判斷和主題主線問題

“十四五”規(guī)劃是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規(guī)劃，也是上海在新的更高起點上謀新篇、開新局的起步開局規(guī)劃，把握好“十四五”發(fā)展的階段性新特征新要求尤為重要。

（一）“十四五”時期是上海立足“兩個大局”、堅持“四個放在”，在新的更高起點上開啟全面建設“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的新階段。如何在危機中育新機、于變局中開新局，是“十四五”規(guī)劃必須深入研究和回答的重大命題；如何全面對標對表國際最高標準、最好水平，切實增強“五個中心”的國際競爭力、創(chuàng)新驅動力、要素集聚力、市場影響力、抗風險能力，在更高水平、更高層次上代表國家參與國際合作和競爭，是“十四五”規(guī)劃必須深入研究和回答的關鍵問題；如何立足“兩個大局”、堅持“四個放在”，在新發(fā)展格局中發(fā)揮好“五個中心”對內對外開放兩個扇面的樞紐作用，更好搭建平臺、提供通道、編織網絡，是“十四五”規(guī)劃必須深入研究和回答的緊迫現實問題。

（二）謀劃“十四五”發(fā)展必須牢牢把握“以人民為中心、高質量發(fā)展”這一時代主題。上海謀劃“十四五”發(fā)展，必須把握這些重大論斷的豐富內涵，深入推進“四高”發(fā)展：高層次創(chuàng)新策源；高水平改革開放；高效能城市治理；高品質市民生活。

（三）謀劃“十四五”發(fā)展必須著力凸顯強化“四大功能”、全面提升城市能級和核心競爭力這條發(fā)展主線。“十四五”時期，上海改革發(fā)展進入新階段，面對全國各地千帆競發(fā)的發(fā)展態(tài)勢，上海亟待構筑不可替代的戰(zhàn)略優(yōu)勢。要把強化“四大功能”、全面提升城市能級和核心競爭力作為發(fā)展主線，引導增強全球高端資源要素集聚和輻射功能，加快向全球產業(yè)鏈、價值鏈、服務鏈高端環(huán)節(jié)邁進，更好形成國內大循環(huán)的中心節(jié)點和國內國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，建設好“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。

關于經濟增長預期性指標和部分結構性、功能性指標設定問題

指標是引領未來經濟社會發(fā)展的“指揮棒”，體現著發(fā)展理念、目標任務和戰(zhàn)略取向，新的發(fā)展階段和發(fā)展目標，要求我們必須科學設定未來五年規(guī)劃指標體系，尤其要設定好影響信心、影響預期的關鍵目標指標。

（一）設定不低于或略高于全國平均增長水平GDP指標，為建設具有國際競爭力的經濟中心城市提供應有的體量規(guī)模支撐。作為全國最大經濟中心城市，上海必須增強憂患意識、擔當意識，體現經濟首位城市毋庸置疑、令人信服的底氣。上海作為長三角世界級城市群的核心城市，如果沒有一定的經濟體量和增速，很難成為我國經濟發(fā)展的增長極和動力源，很難發(fā)揮長三角一體化發(fā)展的龍頭帶動作用，很難成為具有國際競爭力的經濟中心城市。

（二）科學設定產業(yè)結構指標，引導建設支撐高質量發(fā)展的現代產業(yè)體系。第二產業(yè)的指標設定可以從兩個維度考慮。一是規(guī)模增速維度。橫向上，強調二產在整個經濟中的比重，“十四五”繼續(xù)堅持制造業(yè)增加值比重25%的底線?？v向上，強調二產自身同比增幅，防止經濟“避實向虛”和“產業(yè)空心化”。二是高端引領維度。關鍵行業(yè)領域上，作為國民經濟支柱型產業(yè)，戰(zhàn)略性新興產業(yè)產值占全部工業(yè)總產值的比重應提高至40%以上。要素配置效率上，根據工業(yè)提質增效要求，“十四五”全員勞動生產率明顯提升、研發(fā)經費投入強度達到4%以上。

第三產業(yè)指標設定可以從三個維度考慮：總體規(guī)模維度；對外開放維度；產業(yè)創(chuàng)新維度。

（三） 增設功能性指標，完善國際化大都市評價指標體系。圍繞建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市目標，突出城市核心功能，強化智慧城市、韌性城市、生態(tài)城市等指標，打造全球國際大都市發(fā)展的“上海標準”，生動詮釋“城市，讓生活更美好”，彰顯上海在世界城市體系中的獨特地位和作用。上海的功能性指標體系，既要體現“世界影響力”“現代化”“國際大都市”等城市發(fā)展水平的國際考量，更要體現“社會主義”“人民城市”的根本屬性。

關于構建多引擎發(fā)展動力問題

上海作為我國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，新階段新發(fā)展必須抓住世界經濟格局深度調整、重新洗牌機遇，堅定不移吃“改革飯”，毫不動搖走“開放路”，持之以恒打“創(chuàng)新牌”，進一步強化創(chuàng)新驅動力、開放推動力、消費拉動力，激發(fā)內生動力，增強發(fā)展后勁，在新發(fā)展格局中找準發(fā)力點和突破口，推動新增長點培育壯大、厚積成勢，確保經濟提質增效、行穩(wěn)致遠。

（一）堅持創(chuàng)新第一動力，推動金融、科技與產業(yè)良性循環(huán)和三角互動。上海在新發(fā)展階段必須協同推進科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新，下好重要領域科技創(chuàng)新先手棋，提供高質量科技供給，顯著增強經濟質量優(yōu)勢。

增強基礎研究動力，打造原始創(chuàng)新高地。打造張江世界級基礎研究試驗特區(qū)和臨港全球頂尖科學家社區(qū)，提升張江和臨港等重點區(qū)域平臺載體能級。

釋放企業(yè)創(chuàng)新活力，打造科創(chuàng)企業(yè)成長高地。強化企業(yè)作為技術創(chuàng)新主體作用，強化產業(yè)創(chuàng)新聯盟建設；聚焦生物醫(yī)藥、集成電路、人工智能等相關產業(yè)，加大專項資金的支持力度，強化科技創(chuàng)新金融支撐，探索政府資金引導+市場創(chuàng)投及券商跟投+商業(yè)銀行貸款跟進的全新投貸聯動機制；聚焦戰(zhàn)略性新興產業(yè)，提供專業(yè)服務，助推中小科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展；推進大科學裝置、大數據中心、超算能力等大科學設施的共享，提升社會和城市治理夯實基礎，增強新動能。

激發(fā)全社會創(chuàng)新潛力，打造創(chuàng)新生態(tài)高地。營造公平公正的法治氛圍，實行嚴格的知識產權司法保護；擴大機構自主分配權，充分利用市場化的人才評價機制，以質量而非數量進行評價和考核；營造寬容包容的創(chuàng)新氛圍，建立寬容失敗結果的“容錯”管理機制。

（二）堅持東西兩翼協同聯動，打造臨港新片區(qū)、虹橋商務區(qū)互為支撐的動力引擎。

聚焦“五個重要”的戰(zhàn)略目標和功能定位，對特殊經濟功能區(qū)內涵再聚焦再深化再明確，全力打好新片區(qū)這張新時代上海發(fā)展王牌。重點是強化“三大功能”，破除體制機制障礙：強化開放型經濟集聚功能；強化高端產業(yè)引領功能；強化體現以人為本的城市功能。

增強虹橋商務區(qū)連通長三角的重要樞紐作用，堅持國際化中央商務區(qū)、國際貿易中心新平臺的定位，依托大交通、大會展、大商務，發(fā)揮人流、商務流、開放度、經濟完整性的優(yōu)勢，打造長三角高端商務活動聚居區(qū)。建設高效便捷的綜合交通樞紐，完善虹橋國際開放樞紐聯通浦東國際機場和長三角全域的軌道交通體系；優(yōu)化長三角地區(qū)交通一體化，打破城市物理壁壘，構建密織的長三角“3小時大經濟圈”網絡，實現城際深度融合；發(fā)揮好進博會平臺作用，建設高標準的國際中央商務區(qū)。

（三）堅持文旅融合，打造消費新亮點。文化旅游業(yè)關聯度大、帶動力強、產業(yè)鏈長，是拉動經濟增長、擴大內需的幸福產業(yè)。堅持文化賦能、旅游顯效，用足用好上海文化旅游資源，發(fā)揮上海作為全國最大出入境口岸優(yōu)勢，打造世界著名旅游目的地，提升文旅事業(yè)和產業(yè)在全市經濟發(fā)展中的貢獻度。

發(fā)揮文化旅游在提振消費需求、擴大有效投資中的重要作用。精心培育“文化+”“旅游+”的新模式、新業(yè)態(tài)、新創(chuàng)意，大力發(fā)展全域旅游、都市旅游、鄉(xiāng)村旅游、研學旅游、休閑旅游、康養(yǎng)旅游，不斷延伸文化創(chuàng)意產業(yè)和旅游業(yè)的產業(yè)鏈，增加文旅業(yè)的附加值。

打造全球旅游網絡樞紐。強化文化旅游資源集聚和配置功能，持續(xù)辦好國際電影節(jié)、國際藝術節(jié)、F1大獎賽、網球大師賽等，持續(xù)放大“五五購物節(jié)”連鎖效應，以“6+365”進博會和永不落幕的世博會作為重要平臺依托，進一步豐富拓展都市文化旅游內涵。

優(yōu)化文化旅游發(fā)展環(huán)境。堅持以游客為中心，在文化旅游服務和管理的精細化、便捷化、國際化上下功夫。

關于破解土地和人口瓶頸問題

土地和人口是城市持續(xù)發(fā)展的基礎保障與戰(zhàn)略支撐。“十四五”規(guī)劃在土地利用上關鍵是“盤活”，著力改變土地資源開發(fā)利用低效粗放狀況，從簡單依靠增量擴張向盤活存量和提升利用績效方向轉型，重點在存量盤活、二次開發(fā)上做文章；在人口調控上關鍵是“適度”，面對少子化、老齡化加劇態(tài)勢，面對產業(yè)結構調整和高低端勞動力合理配比對人口增長的需求，尊重超大城市人口增長規(guī)律，把握窗口期，調控要適度。

（一）深挖存量、創(chuàng)新機制，推動土地資源有效供給和高效利用。當前，上海土地利用的關鍵問題有兩個：產業(yè)用地有效供給不足；建設用地高效利用不夠。未來發(fā)展必須拓展土地資源有效供給，強化土地資源高效利用，推進土地利用制度創(chuàng)新，努力以高質量的土地利用促進高質量的經濟社會發(fā)展。

聚焦“六個一塊”，有序拓展土地資源供給：“活一塊”——千方百計激活批而未用土地資源；“整一塊”——實施“以用定減、以減定增”，因地制宜整治、釋放現狀低效用地；“收一塊”——有序推進開發(fā)邊界內的土地收儲工作，實現“土地等項目”；“放一塊”——完善戰(zhàn)略留白區(qū)過渡期管理政策，為好項目落地和老項目升級改造創(chuàng)設綠色通道；“造一塊”——科學利用河口灘涂資源，合理創(chuàng)造城市未來發(fā)展空間；“飛一塊”——創(chuàng)新“飛地經濟”模式，引領上海都市圈協同發(fā)展。

實施“六個創(chuàng)新”，強化土地資源高效利用：創(chuàng)新規(guī)劃管理方式，探索彈性管控機制；創(chuàng)新產業(yè)準入機制，實行差別化土地供應；創(chuàng)新產業(yè)存量更新機制，拓寬土地盤活途徑；創(chuàng)新宅基地用途管制，提高閑置宅基地使用效率；創(chuàng)新交通設施用地復合利用實施機制，加大軌道交通站點綜合開發(fā)力度；創(chuàng)新土地利用績效考核辦法，形成激勵與約束相結合的機制。

（二）適度調控、優(yōu)化布局，推動人口可持續(xù)發(fā)展。從當前及長遠來看，上海已呈現低生育-少子化-老齡化態(tài)勢，人口結構性矛盾突出，勞動力儲備短缺，對外來勞動力依賴度不斷上升。“十四五”上海人口可持續(xù)發(fā)展要自覺踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，著力推動形成總量適度、結構優(yōu)化、素質提升、分布合理、服務有效、管理有序、與城市可持續(xù)發(fā)展和城市功能布局相匹配的人口發(fā)展布局。

以政策聚才，著力為上海未來發(fā)展厚植力量。聚焦重點區(qū)域，進一步先行先試；聚焦重點人群，進一步精準施策；聚焦重點項目，進一步落實落地。特別要創(chuàng)造寬松政策環(huán)境吸引更多的高層次創(chuàng)新型人才、青年人才落戶，為上海高質量發(fā)展積蓄人才紅利。

以產業(yè)引人，著力發(fā)揮產業(yè)調整的帶動效應。以推進科創(chuàng)中心、自貿區(qū)新片區(qū)建設等為契機，聚焦現代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)等現代產業(yè)體系；以推進長三角一體化建設為契機，加快產業(yè)轉移和產業(yè)協同；以城市群為半徑，探索建立區(qū)域間成本共擔和利益共享機制，合理調整布局結構，延伸上海人口郊遷擴散的腹地，使產業(yè)集群發(fā)揮出最大的規(guī)模效應。

以環(huán)境留人，著力優(yōu)化區(qū)域人口空間分布。以“權責對等、梯度賦權”為原則，進一步完善公共資源供給制度；以“動態(tài)調整”為導向，進一步健全公共資源配置機制；以“一網通辦”“一網統管”為依托，為人口管理與服務賦能增效。

關于深化城市治理和優(yōu)化公共服務問題

未來五年，上海要貫徹中共中央、中共上海市委關于人民城市建設的部署要求，聚焦“五個人人”的努力方向，把握人民城市的生命體征，把為人民謀幸福、讓生活更美好作為鮮明主題，緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民，讓城市治理更智慧、生態(tài)環(huán)境更優(yōu)良、公共服務更優(yōu)質。

（一）把握“六個更加注重”，推進城市運行“一網統管”。推進城市運行“一網統管”是提高城市治理能力現代化水平的“牛鼻子”工作，要更加注重統一思想，更加注重總體謀劃，更加注重建章立制，更加注重實戰(zhàn)應用，更加注重賦能基層，更加注重匯聚力量。

（二）突出“水、氣、固廢”三個重點，統籌推進長三角生態(tài)環(huán)境保護。上海生態(tài)環(huán)境治理應放在長三角區(qū)域的范圍去謀劃推進，進一步深化聯防聯治機制，突出“流域性、區(qū)域性、綜合性”，聚焦“水、氣、固廢”三個重點領域，以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為突破口，推動長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境從“聯防聯治”走向“共保共建共贏共享”?？鐓^(qū)聯動保護飲用水水源地安全；多措并舉促進交通移動源減排；建立健全固廢資源化利用循環(huán)經濟產業(yè)鏈；完善頂層設計突破行政壁壘。

（三）突出“一老一小”，提高公共服務水平。倡導“積極養(yǎng)老”理念，著力提高養(yǎng)老服務水平；實行市級統籌，推動義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展。

關于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題

“城鄉(xiāng)二元結構”是上海經濟社會發(fā)展的明顯短板。“十四五”要把破解“城鄉(xiāng)二元結構”、實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為城市建設的重大任務，圍繞中心城區(qū)和郊區(qū)鄉(xiāng)村“一高一低”，堅持兩端協同發(fā)力，加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。

（一）以最高標準、最好水平，打造具有國際影響力和競爭力的中央活動區(qū)。打造卓越的全球中央活動區(qū)是“上海2035”城市規(guī)劃的重要目標，也是“十四五”期間的重要任務。在中央商務區(qū)（CBD）的基礎上，進一步提升城市能級和核心競爭力，著力打造更高品質、更具活力、更強輻射力的城市中央活動區(qū)（CAZ）。優(yōu)化中央活動區(qū)空間功能布局；提升中央活動區(qū)復合功能水平；增強中央活動區(qū)集聚力和輻射力。

（二）以更高站位、更寬視野，全力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。郊區(qū)鄉(xiāng)村是上海這座超大城市的稀缺資源，是提升城市能級和核心競爭力的戰(zhàn)略空間載體，實施鄉(xiāng)村振興對于創(chuàng)造新時代上海發(fā)展新奇跡具有獨特價值和作用。要跳出農業(yè)看鄉(xiāng)村，從建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的高度看鄉(xiāng)村，從長三角高質量一體化發(fā)展的角度看鄉(xiāng)村，堅持面向全球、面向未來，以更高站位、更寬視野、更高層次實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。強化規(guī)劃引領力；強化要素集聚力；強化產業(yè)競爭力；強化文化軟實力。

（三）以全球視野、戰(zhàn)略眼光，謀劃上海未來發(fā)展的大手筆。中共上海市委書記李強多次強調，編制“十四五”規(guī)劃，需要大膽解放思想，勇于突破超越，敢于提出“牽一發(fā)而動全身”“一子落而滿盤活”的大手筆大戰(zhàn)略，謀劃提出具有前瞻性、帶動性的大項目、大工程、大平臺、大民生。謀劃“十四五”發(fā)展，要有大格局、大情懷、大手筆，比如，一些委員和專家提出，沿海、沿江、沿外環(huán)打造產業(yè)集聚帶和快速交通網，全面帶動長三角一體化發(fā)展、浦江兩岸協同發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等。這些建議值得深入研究論證，或許能成為引領上海未來發(fā)展的標志性重大項目，成為上海這個長三角龍頭的點睛之作、神來之筆。

關于保護歷史風貌、傳承歷史文脈問題

歷史風貌是城市的重要肌體，是活著的可以閱讀的城市歷史和藝術，是提升城市能級和核心競爭力，進而建設創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城的重要戰(zhàn)略支撐。傳承歷史文脈、保護歷史風貌是上海建設卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的題中應有之義。“十四五”期間，要把這項工作作為弘揚城市精神和城市品格、提升文化軟實力的重要抓手，用好用活紅色文化、海派文化、江南文化資源，創(chuàng)造更為充實的人民城市精神文化生活。

（一）繼續(xù)實施“開天辟地——黨的誕生地發(fā)掘宣傳工程”。這項工程是打造彰顯建黨初心的強基工程，是擦亮上海紅色名片、打響“上海文化”品牌的重要工程，要加大對以中共一大會址為中心一平方公里內紅色遺址和早期中共中央機關舊址等的發(fā)掘、保護、修繕、利用力度，更好地把紅色資源利用好、紅色基因傳承好、紅色傳統發(fā)揚好。

（二）切實加強老城廂歷史風貌保護。老城廂是上海中心城區(qū)內唯一一處以上海傳統地域文化為風貌特征的歷史文化風貌區(qū)，在上海城市發(fā)展史上具有重要地位和獨特價值。要采取一些特殊措施、爭取一些試點政策，在老城廂加快舊區(qū)改造和城市更新、改善居民居住條件和生活質量的同時，加強歷史風貌保護，延續(xù)城市文脈、留下城市記憶。

（三）規(guī)劃建設江南文化國家主題公園。以朱家角、金澤、黎里、西塘、姚莊等水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)為核心，通過古鎮(zhèn)古園古景的華麗轉身，建設以江南水鄉(xiāng)文化為底色和亮色、跨界跨業(yè)融合的新江南文化主題公園。

（四）進一步推動石庫門申報世界文化遺產和啟動黃浦江、蘇州河沿岸近現代工業(yè)遺產申報世界文化遺產。

（五）適時啟動《上海文庫》編纂出版。收錄現行上海行政區(qū)劃內從有文獻記載至1911年前的文獻，更好地保護文化遺產，傳承歷史文脈。

（六）合理布局臨港新片區(qū)宗教活動場所。要高度重視宗教活動場所合理布局工作，根據臨港新片區(qū)人口導入實際情況和宗教活動實際需求，科學制訂臨港新片區(qū)宗教活動場所合理布局規(guī)劃。