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張江高科:成功利用PPP 模式開發(fā)建設高新園區(qū)
來源：未知 日期：2016-08-29 點擊：次
目前，PPP模式主要適用于城市基礎設施及公共服務領域，產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)沒有明確列入國務院、財政部、發(fā)改委文件規(guī)定的項目適用范圍，以PPP模式進行產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)尚缺乏明確的法規(guī)、政策依據(jù)，加上現(xiàn)行土地出讓收支管理制度的限制，園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式面臨一定的法律和政策障礙。
其實，早在1999年，面對上海全市地方財政收入僅為431.8億元，且當年固定資產(chǎn)投資總額需求超過1852億元的現(xiàn)實情況，上海浦東新區(qū)就和張江高科合作首創(chuàng)了園區(qū)建設―擁有―運營的BOO模式（PPP模式之一），開啟了PPP模式在園區(qū)的應用先例。
背景：首創(chuàng)全國園區(qū)BOO模式
1999年8月，上海市委、市政府提出了“聚焦張江”的戰(zhàn)略決策，要求進一步集中力量加快張江高科技園區(qū)開發(fā)建設，把張江高科技園區(qū)建成名副其實的國家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和國家軟件產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地。根據(jù)上海市委、市政府的戰(zhàn)略部署，浦東新區(qū)管理委員會決定在張江高科技園區(qū)內建設1平方公里的張江技術創(chuàng)新區(qū)（下稱“張江技創(chuàng)區(qū)”），為支撐和引領張江高科技園區(qū)建設發(fā)揮示范作用。
在張江技創(chuàng)區(qū)開發(fā)建設過程中，為解決技創(chuàng)區(qū)開發(fā)建設和運營管理問題，同時也為促進對高科技創(chuàng)新基地的市場發(fā)展和規(guī)范管理，并有效體現(xiàn)政府對高科技項目的政策扶持，原浦東新區(qū)綜合規(guī)劃土地局經(jīng)調處會同區(qū)國有資產(chǎn)管理辦公室產(chǎn)權處，經(jīng)過創(chuàng)新探索，在國內率先提出了“政策引導，企業(yè)建設，政府租用，創(chuàng)業(yè)者受益”的BOO創(chuàng)新機制。
張江技創(chuàng)區(qū)BOO模式核心內容：一是浦東新區(qū)綜合規(guī)劃土地局經(jīng)上海市浦東新區(qū)管理委員會授權，代表政府委托張江高科用3年的時間在該區(qū)域內建設環(huán)境美、標準高的孵化用房、市政配套設施；二是張江高科按照相關協(xié)議約定，在政府必要的監(jiān)管下，負責經(jīng)營管理張江技創(chuàng)區(qū)，與新區(qū)政府合作創(chuàng)造優(yōu)良條件吸引海內外大學、企事業(yè)單位，在該區(qū)域內設立研發(fā)機構和高科技創(chuàng)新企業(yè)；三是政府和張江高科均需按照相關協(xié)議約定履行相應義務并享有相應權利。政府以支付約定租金的方式，合理保證張江高科的回報。租用期限20年，租用期限內即1999年開始至2018年，向企業(yè)支付租金，平均每年支付的租金相當于估算總投資額的7%。若開發(fā)建設的費用經(jīng)決算審計與估算總投資發(fā)生差異，政府支付的租金將做相應的調整。若在租用期內由于通貨膨脹，國家上調銀行貸款利率，政府將相應提高年租金。政府也需按照協(xié)議約定審批投資與建設事宜，協(xié)助張江高科解決開發(fā)建設中的有關困難和問題。
效果：張江高科如約完成政府“聚焦張江”任務
效果之一是如期完成技創(chuàng)區(qū)開發(fā)建設工作。2002年，張江高科如期完成了張江技創(chuàng)區(qū)的市政配套及房產(chǎn)開發(fā)任務，建成的建筑及公共設施面積約10.2萬平方米，其中包括孵化樓、創(chuàng)業(yè)公寓、寫字樓、體育休閑配套設施等，為入駐的中小高科技企業(yè)的孵化和發(fā)展提供了平臺。
效果之二是實現(xiàn)了國家生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和國家軟件產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基地運營目標。張江高科實現(xiàn)了1999年市委市政府提出的建設中國最大孵化器和技術創(chuàng)新示范區(qū)的戰(zhàn)略目標。引進了中科院上海浦東科技園、科技部科技成果轉化基地、浦東火炬創(chuàng)業(yè)園、上海高?？萍籍a(chǎn)業(yè)園、國家CAD工程研究中心、國家中藥標準化中心、張江創(chuàng)業(yè)中心、上海股權托管交易中心、英特爾、聯(lián)想、英飛？R、芯成半導體等多家創(chuàng)業(yè)孵化企業(yè)入駐科技創(chuàng)新區(qū)。引導科技產(chǎn)業(yè)集聚張江，據(jù)不完全統(tǒng)計，張江核心園內的企業(yè)從2000年的百余家發(fā)展到目前累計注冊企業(yè)超過1.8萬家?？萍紕?chuàng)新創(chuàng)業(yè)功能輻射效果顯著：其中國家級/市級研發(fā)機構60多家、跨國公司地區(qū)總部49家、外資研發(fā)機構138家、高新技術企業(yè)768家。從業(yè)人員約36萬人，其中博士6000多人、碩士4.3萬余人、本科學歷12萬人、歸國留學人員7500余人、境外人員4300余人，中央“千人計劃”專家116人，上海“千人計劃”110人，在園區(qū)工作的兩院院士24人。
效果之三是實現(xiàn)了政府財政支出“四兩撥千斤”效應。政府僅以20年年均支出不到5000萬的代價創(chuàng)建了張江高科技核心區(qū)，張江核心園產(chǎn)值從2000年的76.91億元發(fā)展到2014年底的3125億元 ，稅收從2000年的2.6億元發(fā)展到2014年底的170億元。
效果之四是社會資本獲得合理收益和相應融資方式支持。張江高科如約完成了對浦東新區(qū)政府約定的義務。除了獲得直接經(jīng)營收入和可經(jīng)營的科技地產(chǎn)產(chǎn)權外，還可以獲得政府年均約5000萬元保底租金補貼支持。1999年至2001年兩年多的時間內，浦東新區(qū)政府支付的租金約占總投資的40%，較好地匹配了區(qū)域建設的資金需求進度，有效地減輕了張江高科作為上市公司在建設初期所面臨的資金支出壓力，同時，前10年租金支付基本可以覆蓋項目貸款本息，這源自浦東新區(qū)政府對該項目融資的直接支持，為項目成功融資奠定了基礎，是PPP項目融資結構的創(chuàng)新。
創(chuàng)新：集約利用土地，改變 PPP用地模式
一般而言，PPP用地多是新增供應的用地模式，即符合劃撥條件要求的可以采用劃撥模式，不符合劃撥條件的可以采用出讓、租賃、出資模式。但張江技術創(chuàng)新區(qū)建設用地卻創(chuàng)新地利用了張江高科所擁有的尚未開發(fā)的土地資源，一方面解決了政府PPP項目土地資源的來源問題，另一方面也解決了張江高科土地開發(fā)利用問題，可謂開創(chuàng)了政企土地合作新模式。
張江高科總經(jīng)理葛培健表示，由擁有土地的企業(yè)提供建設用地、政府在規(guī)劃等方面予以適當調整，共同解決開發(fā)土地利用水平不高的問題，提高土地的使用效益，為解決浦東新區(qū)土地集約化問題開創(chuàng)了一個全新的思路，與上海后期實施的“退二進三”等集約土地利用政策殊途同歸。
2009年3月31日，浦東新區(qū)政府批準同意了“張江技術創(chuàng)新區(qū)控制性詳細規(guī)劃”，批復要求，技術創(chuàng)新區(qū)將通過調整規(guī)劃、改建擴建、統(tǒng)籌開發(fā)的手段達到形態(tài)再造、空間再造、環(huán)境再造的目標，進一步提升該區(qū)域的品位和競爭能力，使技術創(chuàng)新區(qū)成為具有完善綜合服務功能的張江科學城。2016年5月，在張江科學城大框架下，張江西北片區(qū)的城市更新設計工作已正式啟動。如何在PPP運作更加開放的市場環(huán)境中，建設更多的一流科技園區(qū)，張江高科還將繼續(xù)探索。
規(guī)范：期待規(guī)范PPP發(fā)展，在園區(qū)開發(fā)建設和運營管理中再創(chuàng)輝煌
不可否認，當時處在探索階段的PPP模式與如今規(guī)范的PPP模式還有待完善的方面。比如：規(guī)范的PPP模式要求不能直接指定合作社會資本主體，規(guī)范的PPP模式要求政府按照績效付費，而不能按固定回報方式付費等。葛培健建議：“國家盡快從立法層面建立健全園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式法律法規(guī)體系，加強頂層設計，通過地方試點項目和實操嘗試探索及突破現(xiàn)行政策瓶頸，形成完善的、可復制、可推廣的園區(qū)綜合開發(fā)PPP模式經(jīng)驗。”
前灘產(chǎn)業(yè)綜合研究所所長何萬蓬對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，張江技術創(chuàng)新區(qū)的PPP實踐，是非常有意義的創(chuàng)新探索，張江技創(chuàng)區(qū)能從全國那么多園區(qū)中脫穎而出，從郊區(qū)莊稼地成長為全國科技創(chuàng)新的肥田沃土，投資建設運營模式的大膽突破功不可沒。借助合作共贏、利益共享、風險共擔的BOO等模式，張江高科的資金收支得以平衡，財務結構得以優(yōu)化，盈利狀況得以改善，為園區(qū)的持續(xù)高位發(fā)展奠定基礎。當然，張江高科實踐本身也在不斷升級迭代。園區(qū)PPP需要因地制宜、與時俱進，綜合創(chuàng)新是主線，風險控制是底線。
濟邦咨詢董事長（PPP立法小組成員）張燎向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，張江技創(chuàng)區(qū)在1999年當時的制度環(huán)境下，創(chuàng)設的園區(qū)政企合作方式，是對園區(qū)開發(fā)采用PPP模式的積極探索，而且取得了非常好的效果，體現(xiàn)了政府和企業(yè)之間的合作開發(fā)和“利益共享”精神，具有相當?shù)那罢靶院烷_創(chuàng)性，不能嚴格按照現(xiàn)在規(guī)范的PPP模式要求去套，即不能按現(xiàn)在技術去要求“前人”。同時他建議，張江這類相對成熟的開發(fā)區(qū)，比較適合探索輕資產(chǎn)的委托運營（O&M）或外包管理（MC）等具體運作方式，而在一些新興開發(fā)區(qū)，比較適合采用BOT、BOO運作方式。