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探討民間資本以PPP模式投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的可行性
來(lái)源：未知 日期：2016-12-07 點(diǎn)擊：次
國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確社會(huì)資本可參與建設(shè)配電網(wǎng)，新電改方案中明確對(duì)民間資本放開(kāi)配電側(cè)的增量部分。本文擬探討民間資本以PPP模式投資建設(shè)園區(qū)配電網(wǎng)的可行性。
一、民間投資園區(qū)配電網(wǎng)應(yīng)用PPP模式的前景
1、園區(qū)配售電市場(chǎng)潛力巨大
中國(guó)約80%的工業(yè)GDP是在城市周邊發(fā)展起來(lái)的各類園區(qū)中實(shí)現(xiàn)的，中國(guó)現(xiàn)有近200個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，近1500個(gè)省級(jí)的各類開(kāi)發(fā)區(qū)，有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)區(qū)超過(guò)1萬(wàn)個(gè)，各類園區(qū)開(kāi)發(fā)已成為支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要形式。在園區(qū)內(nèi)投資建設(shè)配電網(wǎng)，工程量和技術(shù)難度相對(duì)于大電網(wǎng)建設(shè)要小很多，這其中的市場(chǎng)潛力巨大。
基于支持民間資本進(jìn)入電力行業(yè)以及“破壟斷”的考慮，結(jié)合新電改政策(特別明確了對(duì)民間資本放開(kāi)增量配電側(cè))，未來(lái)新建和改擴(kuò)建園區(qū)的配電網(wǎng)投資建設(shè)將成為熱點(diǎn)。
2、園區(qū)配網(wǎng)投資高度契合PPP模式適用范圍
從政策文件層面看，發(fā)改委2724號(hào)文明確指出“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目(包括供電等市政設(shè)施)”。
從目前實(shí)踐來(lái)看，放開(kāi)的配電網(wǎng)投資項(xiàng)目是具有良好投資回報(bào)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目選擇PPP方式不但不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，而是有利于平滑財(cái)政支出，也符合財(cái)政部76號(hào)文關(guān)于推廣PPP模式的目的所在。
3、財(cái)政補(bǔ)貼與合理商業(yè)模式的結(jié)合決定了園區(qū)配電網(wǎng)PPP模式的落地
“電力先行”這意味著電力發(fā)展要一定程度上優(yōu)先于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于配電網(wǎng)建設(shè)而言，這一矛盾尤為突出：在城鎮(zhèn)化起步階段(尚未形成基礎(chǔ)負(fù)荷之時(shí))，配電網(wǎng)就需要投資建設(shè)，投資人需要忍受幾年甚至是更長(zhǎng)時(shí)間的低投資回報(bào)。因此，投資人在簽署協(xié)議時(shí)往往需要對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼(保底電量)做出合同約定，需要政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政扶著配電網(wǎng)走多久、多遠(yuǎn)，都有待于各具體項(xiàng)目協(xié)商確定。
實(shí)際上，作為具有壟斷性的公用事業(yè)，國(guó)家對(duì)配網(wǎng)價(jià)格(輸配電價(jià))改革的總體思路是嚴(yán)格監(jiān)管壟斷企業(yè)的收益，采取“準(zhǔn)許成本+準(zhǔn)許收益”價(jià)格監(jiān)管模式。其中，準(zhǔn)許收益是吸引社會(huì)資本投資的重要因素(當(dāng)然，應(yīng)鼓勵(lì)投資人通過(guò)創(chuàng)新商業(yè)模式，提供增值服務(wù)的方式獲取綜合性收益)。只有保證投資合理收益，才能真正吸引到社會(huì)資本，破除配網(wǎng)投資領(lǐng)域目前電網(wǎng)公司一家獨(dú)大的局面。
二、園區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)投資一體化模式應(yīng)用探討
1、總體思路：建立“一站式購(gòu)買服務(wù)”模式，引進(jìn)社會(huì)資本方企業(yè)來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃和運(yùn)作，形成“融資、投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交”的全鏈條服務(wù)，以最終績(jī)效考核方式支付用電服務(wù)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方的回報(bào)。
2、運(yùn)作模式：推行全產(chǎn)業(yè)鏈一體化模式，從前端規(guī)劃、方案評(píng)審到設(shè)計(jì)、報(bào)建、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)、檢修、維護(hù)所有環(huán)節(jié)的一體化運(yùn)作。由專業(yè)服務(wù)企業(yè)通過(guò)政府采購(gòu)方式進(jìn)入，不僅負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目運(yùn)作和用電服務(wù)提供，同時(shí)，前端做好與園區(qū)管委會(huì)、供電公司、購(gòu)電發(fā)電側(cè)之間的關(guān)聯(lián)，后端做好與金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、電力維護(hù)與檢修隊(duì)伍等之間的關(guān)聯(lián)。
3、盈利模式：確立以購(gòu)買服務(wù)的“可用性+績(jī)效付費(fèi)”為核心的盈利模式，以不增加入園企業(yè)用電成本和園區(qū)管委會(huì)支出責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)。進(jìn)駐園區(qū)企業(yè)以原有電價(jià)或協(xié)議電價(jià)來(lái)支付電費(fèi)(有些園區(qū)為了招商引資，可能會(huì)有優(yōu)惠電價(jià))，基礎(chǔ)設(shè)施和固定資產(chǎn)投資回報(bào)部分通過(guò)管委會(huì)所代表的政府來(lái)解決和承擔(dān)，通過(guò)PPP模式將政府支出責(zé)任部分納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，建立“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”的回報(bào)機(jī)制。引導(dǎo)建設(shè)投資方從過(guò)去的單一業(yè)務(wù)型向綜合服務(wù)型轉(zhuǎn)變，保障安全供電、提升服務(wù)質(zhì)量。
4、增值路徑：創(chuàng)新模式，以用電服務(wù)采購(gòu)+自主創(chuàng)新服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)投資增值。具體來(lái)說(shuō)，可探討以“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”之外的“節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)+資源補(bǔ)償”等模式。譬如，針對(duì)路燈改造、節(jié)能改造等方面可能有的國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，包括以傳統(tǒng)合同能源方式所獲得的獎(jiǎng)勵(lì)分成，可以全額補(bǔ)給投資方或與政府分成;又或者通過(guò)充電樁、停車場(chǎng)等項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行資源補(bǔ)償。
5、創(chuàng)新型模式應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)：在園區(qū)配售電領(lǐng)域，以PPP模式應(yīng)用為契機(jī)，推進(jìn)融投資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維一體化，是能真正實(shí)現(xiàn)“物有所值”的一種創(chuàng)新模式：
1)PPP模式的應(yīng)用，既符合現(xiàn)階段政府的產(chǎn)業(yè)投資方向和政策，又能通過(guò)把政府支出責(zé)任部分列入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的方式，協(xié)助投資方吸引金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，平滑政府財(cái)政壓力，促進(jìn)園區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2)一體化模式的應(yīng)用，既能通過(guò)“購(gòu)買服務(wù)”方式來(lái)提升綜合用電服務(wù)水平，促進(jìn)投資方提供“又好又優(yōu)”的綜合一站式方案，又能通過(guò)“績(jī)效考核付費(fèi)”方式，基于用電服務(wù)全鏈需求篩選優(yōu)質(zhì)的投資方，保障供電安全和質(zhì)量。
3)創(chuàng)新型模式的應(yīng)用，有利于激發(fā)民間資本的積極性。
三、政府應(yīng)如何給予支持
參與電力行業(yè)投資的民間資本在專業(yè)技術(shù)、投資實(shí)力、資源積累等方面多有不成熟，在引進(jìn)民間資本促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，政府應(yīng)在政策引導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)保障、環(huán)境塑造等方面多給予支持。
1、建立融資保障機(jī)制。根據(jù)PPP政策要求，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)和政策要求的項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任盡數(shù)納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算支付計(jì)劃，加強(qiáng)民間資本與金融機(jī)構(gòu)的融資支持。
2、加大財(cái)政扶持力度。對(duì)于新建、改擴(kuò)建園區(qū)，其形成財(cái)政收入和盈余需要較長(zhǎng)時(shí)間，應(yīng)重點(diǎn)考慮落實(shí)前期費(fèi)用補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)或捆綁等方面的政策支持。
3、塑造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)處于弱勢(shì)的民間資本，應(yīng)在配電投資業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件、“禁止三指定”政策執(zhí)行、采購(gòu)?fù)顿Y方的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督與管理，引導(dǎo)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，給予民間資本參與競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力。
4、創(chuàng)新性的示范引領(lǐng)。以試點(diǎn)、示范方式推進(jìn)園區(qū)配售電模式創(chuàng)新性應(yīng)用，建議選擇一批處于新建或改擴(kuò)建、中等規(guī)模、用電需求較強(qiáng)、具備創(chuàng)新主題的園區(qū)作為試點(diǎn)，加大對(duì)民間投資和一體化模式的政策傾斜力度，設(shè)置示范獎(jiǎng)勵(lì)等，先落地一批、推進(jìn)一批、再引導(dǎo)一批。