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縣域內城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展模式實踐探索
來源：高新院 achie.org 日期：2022-03-17 點擊：次
城鄉(xiāng)產業(yè)融合是指推動城鄉(xiāng)間的人才、資本、技術等要素自由流動，推進城市與農村的優(yōu)勢互補，實現不同產業(yè)相互滲透、相互交叉、融為一體的動態(tài)發(fā)展過程，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵，是加快轉變農業(yè)發(fā)展方式和實現鄉(xiāng)村振興的重要抓手。近年來，農村改革試驗區(qū)在城鄉(xiāng)產業(yè)融合方面做出一系列探索，其經驗做法具有借鑒價值。
一、試驗區(qū)探索城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展的幾種模式
?。ㄒ唬┺r業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)引領模式
立足縣域城鄉(xiāng)區(qū)位條件和資源稟賦，以規(guī)劃為引領，統籌推進縣域內空間布局，著力培育農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)，發(fā)揮集鎮(zhèn)的紐帶作用，推動城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，形成“強鎮(zhèn)引領產業(yè)融合”的發(fā)展路徑。
以浙江海鹽試驗區(qū)為例。近年來，海鹽以規(guī)劃為引領，推動縣域城鄉(xiāng)空間重構、功能整合。著力優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，統籌考慮城鄉(xiāng)區(qū)位條件和資源稟賦，編制國土空間規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，推進城市和鎮(zhèn)、村集群發(fā)展。著力提升特色小鎮(zhèn)功能，推動產業(yè)、社區(qū)、文化、旅游功能疊加，實施特色小鎮(zhèn)培育2.0版行動，強化科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，加大要素投入，推動縣域經濟轉型升級。著力建設特色產業(yè)強鎮(zhèn)，以中心鎮(zhèn)建設培育為牽引，優(yōu)化園區(qū)等各類平臺，推進產業(yè)基礎再造、產業(yè)鏈提升和數字化轉型，打造“一區(qū)一業(yè)”“一鎮(zhèn)一品”升級版，實現“鎮(zhèn)”到“城”的跨越，形成特色強鎮(zhèn)與城鄉(xiāng)產業(yè)互促發(fā)展的格局。
一是以農業(yè)強鎮(zhèn)促產業(yè)融合。海鹽縣打造“望海街道生豬果蔬特色農業(yè)強鎮(zhèn)”，以美食小鎮(zhèn)產業(yè)為基礎、促進農旅融合，圍繞生豬、畜牧、蔬菜產業(yè)打造全產業(yè)鏈，推動農業(yè)與二三產業(yè)融合，提升農業(yè)效益。依托現代互聯網技術，形成涵蓋生態(tài)養(yǎng)殖、透明工廠、肉品加工、冷鏈物流等生豬產業(yè)所有環(huán)節(jié)，完成從源頭到餐桌的產業(yè)鏈布局，成功打造浙江省首條生豬全產業(yè)鏈，建成全國首家地方豬文博園，推動了生產、加工、文化、旅游的一二三產業(yè)融合發(fā)展。
二是以農業(yè)綜合區(qū)促產業(yè)集聚。海鹽縣建成鳳凰、湖山兩個省級農業(yè)綜合區(qū)和18個現代農業(yè)園區(qū)，打造農業(yè)產業(yè)集聚區(qū)。構建產業(yè)體系，實現種養(yǎng)加、產供銷、貿工農一體化發(fā)展。培育壯大畜禽、蔬菜、水果等區(qū)域特色主導產品，建成浙江最大的紅地球葡萄基地、華東最大的設施蘆薈基地等。延伸產業(yè)鏈條，將觀光旅游、四季鮮果采摘、生態(tài)垂釣、蘆薈種植與深加工、餐飲多種業(yè)態(tài)進行融合，推出了“月月有采摘”品牌，年吸引游客10萬人次以上。
三是以完善經營體系促經營主體發(fā)展。構建以家庭經營為基礎的現代農業(yè)經營體系，引導家庭農場、農民合作社與龍頭企業(yè)在生產、技術、勞務等方面展開合作，形成緊密的利益聯結機制，推進農業(yè)經營主體參與產業(yè)鏈經營、分享產業(yè)鏈利益，助力新型農業(yè)經營主體良性發(fā)展。涌現出了浙江青蓮食品公司、雙橋葡萄合作社、華星農場等一批示范農業(yè)經營主體。
（二）農產品加工產業(yè)園區(qū)驅動模式
立足鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢產業(yè)，通過建立園區(qū)發(fā)展農產品加工和精深加工產業(yè)，把產業(yè)鏈主體留在縣域、把價值鏈收益主要留給農民，促進城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，形成“園區(qū)驅動產業(yè)融合”的發(fā)展路徑。
以四川成都試驗區(qū)金堂縣為例。金堂縣通過盤活集體建設用地和閑置宅基地，開展土地綜合整治，推動集體經濟組織與社會資本合作，打造成都（金堂）農產品精深加工園區(qū)，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。
一是建設農產品精深加工園區(qū)，把價值鏈收益留給農民。首先，引導農戶自愿騰退土地。騰退出的閑置宅基地加入土地綜合整治，通過股份經濟合作社參與成立資產管理公司，依法開展集體建設用地整理，建設農民集中居住區(qū)、農產品精深加工園區(qū)。其次，引進社會資本合作共建園區(qū)。在園區(qū)建設初期，由縣國有平臺公司投入修建標準化廠房，當園區(qū)達到一定規(guī)模后，再通過股份轉讓、租賃等方式引入社會資本，并移交給社會資本管理運作。最后，按照股份分配收益。通過評估核算、協商核定，由股份經濟合作社組建的資產管理公司以集體建設用地折價入股；園區(qū)其他關聯農戶以承包土地經營權、林權入股組建集體土地股份合作社入股；縣國有平臺公司以及引入的社會資本，以新購的集體建設用地指標和廠房建設成本等入股；園區(qū)公司各類股東按照股份參與經營利潤分紅。利潤主要來源是園區(qū)廠房的租金收入。農民和集體經濟組織在園區(qū)建設中由“旁觀者”變成“參與者”，解決了鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地不足的問題，加強了農民、集體經濟組織與社會資本之間的利益聯結關系。截至2020年底，園區(qū)建成區(qū)規(guī)模達到353畝，累計引進企業(yè)18家、產值5.33億元、實現利潤1.1億元，園區(qū)公司盈利3600余萬元，農民人均分紅2312元。
二是發(fā)揮園區(qū)驅動作用，推進三產交叉融合。金堂縣以農產品精深加工園區(qū)為核心，推進“農商文體旅”業(yè)態(tài)深度疊加、有機融合，推動產業(yè)跨界構建現代農業(yè)生態(tài)圈。建立集育種栽植、加工銷售、科研觀光于一體的食用菌全產業(yè)鏈。一方面，打造農產品原料基地，建立“市場主體+原料基地+當地農戶”的訂單合作模式。以竹篙鎮(zhèn)貓兒溝羊肚菌標準化種植基地、萬畝食用菌基地、中試基地為載體的食用菌原料基地，帶動了紅觀音社區(qū)、涼水井社區(qū)等6個村（社區(qū)）農戶種植羊肚菌8037畝（菌稻、菌菜6000余畝），促進了產業(yè)發(fā)展和農民增收。另一方面，打造“生態(tài)菌鄉(xiāng)”“天府橄欖谷”等三產融合品牌。推出“春進櫻花源、夏親資水河、秋望多彩林、冬品羊肚菌”特色生態(tài)旅游。建設油橄欖城市公園、觀音湖商業(yè)度假街區(qū)等農業(yè)園區(qū)11個，提升打造“萬畝果蔬”“自在風嶺”等農業(yè)主題公園6個，提檔升級花熳天下等賞花基地5000畝，年均吸引游客20萬余人，帶動群眾戶均增收500元。
三是增強園區(qū)帶動能力，促進人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)。依托園區(qū)企業(yè)生產車間、高校實訓基地、農業(yè)示范園區(qū)、大戶家庭農場等，建立返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)孵化平臺，為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)場地、技術對接、市場拓展、經營管理等服務，幫助他們了解創(chuàng)業(yè)、提升技能、落地創(chuàng)意，增強就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿。目前，園區(qū)吸引返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)近200人次，解決當地用工1000余人。
?。ㄈ┺r業(yè)產業(yè)化聯合體帶動模式
打造農業(yè)產業(yè)化聯合體，發(fā)揮龍頭企業(yè)作用，構建新型農業(yè)經營主體合作聯盟，明確各類主體在產業(yè)鏈中的功能定位，推進各類主體一體化經營，促進城鄉(xiāng)產業(yè)一體化發(fā)展。
以安徽宿州試驗區(qū)為例。宿州市已建成農業(yè)產業(yè)化聯合體298家，加入聯合體的龍頭企業(yè)321家、合作社811家、家庭農場1998家，覆蓋了糧食、畜禽、果蔬、林木等主導產業(yè)，年產值400億元以上。
一是明確功能定位。聯合體中龍頭企業(yè)、合作社、家庭農場三大經營主體通過制定章程、簽訂合同和協議等，確立各方的責權利。“三大主體”分工明確，聯合經營，形成了完整的產業(yè)鏈條和產業(yè)經營組織體系。龍頭企業(yè)承擔農產品經營銷售、統一制定生產規(guī)劃和生產標準等職責，并以優(yōu)惠的價格向家庭農場提供農業(yè)生產資料，以高于市場的價格回收農產品。合作社上聯龍頭企業(yè)，下接家庭農場，起到中介紐帶作用，為家庭農場提供產前、產中、產后服務。家庭農場按要求進行標準化生產，向龍頭企業(yè)提供安全可靠的農產品。
二是健全利益聯結機制。聯合體各方通過簽訂合同，將農產品、生產資料的買賣及服務關系固定下來，實現契約聯結。龍頭企業(yè)通過為家庭農場擔保貸款、墊付資金給家庭農場提供種苗及生產資料，實現資金聯結。龍頭企業(yè)、家庭農場、合作社投資建設生產設施或購買設備統一協調使用，實現資產聯結。多數聯合體的龍頭企業(yè)負責提供核心技術，并通過企業(yè)和合作社將種養(yǎng)技術落實到家庭農場，發(fā)展標準化生產，實現技術聯結。企業(yè)對家庭農場的產品檢驗后，統一使用企業(yè)的品牌，實現品牌聯結。
三是加強政府引導。強化組織領導、完善頂層設計，重點抓好政策扶持和配套服務。政府出臺5個配套文件，成立了金融、項目、科技、培訓、裝備、政策等六個服務指導組。市縣兩級財政每年支持聯合體成員的獎補資金達3600萬元。積極探索“去抵押化”信貸模式，建立了有別于工商主體的家庭農場信用評價體系，對信用AAA級家庭農場發(fā)放無抵押、無擔保貸款。率先開展“勸耕貸”貸款試點，共發(fā)放貸款6億余元，惠及800余戶農業(yè)經營主體。整合涉農項目向聯合體傾斜，選擇24個農民合作社實施創(chuàng)新發(fā)展試點和全程社會化服務項目，落實項目資金2500多萬元。
四是強化示范引領。農業(yè)產業(yè)化聯合體有效破解了“小生產”與“大市場”對接難，打通了一二三產業(yè)環(huán)節(jié)連接，促進了鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。目前，全市依托聯合體建設市級以上蔬菜標準園104個、畜禽養(yǎng)殖標準化示范場123個和標準果園71個，土地流轉率達到47%。全市龍頭企業(yè)總銷售額突破千億元大關，聯合體內家庭農場年均純收入43200元，輻射帶動農民25.6萬戶。
二、存在的困難和問題
一是鄉(xiāng)村產業(yè)普遍規(guī)模小、布局散、抗風險能力弱。農業(yè)經營主體總體上規(guī)模小，整體實力較弱，主要依靠大型龍頭企業(yè)凝聚和帶動。一些地區(qū)龍頭企業(yè)與農業(yè)經營主體未能形成合力，無法組成聯動經營的產業(yè)經營組織體系，地方特色產業(yè)發(fā)展后勁不足。農業(yè)產業(yè)園區(qū)特色不明顯，部分地區(qū)產業(yè)優(yōu)勢不突出，園區(qū)企業(yè)面臨較強的同質化競爭。入駐企業(yè)的運營水平不高，綜合競爭力不強，市場主體活力不能得到有效激發(fā)，園區(qū)發(fā)展后勁不足。
二是鄉(xiāng)村要素資源配置不夠合理。一是用地難，農業(yè)設施用地、建設用地新增指標不足，農產品加工展銷、民俗體驗、餐飲住宿、物流倉儲等項目用地難保障。部分試驗區(qū)反映，村鎮(zhèn)土地整治形成的多余建設用地指標，大多統籌到了城區(qū)建設中，較少用于農村的建設和發(fā)展。二是貸款難，地方政府財力總量較小，用于城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展資金有限。農業(yè)經營主體和農戶缺少有效的抵押資產和擔保方式，商業(yè)性金融機構開展金融服務動力不足。三是人才少，鄉(xiāng)村產業(yè)的報酬、福利、待遇、出路、激勵機制等方面缺少吸引力，存在“引人難、留人難”的問題。四是科技轉化效率低，科研創(chuàng)新成果實用性不強，商業(yè)轉化效果不佳，科技對涉農產業(yè)發(fā)展支持不夠充分。
三是鄉(xiāng)村基礎設施條件落后，公共服務水平較低。鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多，城鄉(xiāng)基礎設施、公共服務和收入水平差距依然較大。鄉(xiāng)村醫(yī)療、養(yǎng)老及社區(qū)綜合服務設施覆蓋不全，商貿流通體系不完善，村莊道路交通、環(huán)保環(huán)衛(wèi)等基礎設施建設資金缺口較大。縣域內城鄉(xiāng)居民未能平等享受交通、網絡、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等服務。有的地區(qū)土地利用規(guī)劃滯后于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃，用地緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚功能未能實現。
三、推進城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展的對策建議
?。ㄒ唬┘涌鞓嫿ǔ青l(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展支撐體系
一是統籌城鄉(xiāng)空間規(guī)劃布局。縣域是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點和突破口，要統籌推進縣域空間布局，強化主體功能區(qū)規(guī)劃，綜合考慮城鄉(xiāng)區(qū)位條件和資源稟賦，提高國土空間規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的科學性、合理性，推進縣域內產業(yè)協同、空間協同。加強對縣域內中心城鎮(zhèn)的設定和規(guī)劃，形成“縣城—中心鎮(zhèn)—特色鎮(zhèn)—中心村”梯度輻射、層次分明、功能互補、多種資源優(yōu)化配置的城鄉(xiāng)公共服務和產業(yè)發(fā)展體系。
二是重點打造城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展載體。打造一批具有突出功能的產業(yè)發(fā)展載體，實現以載體促發(fā)展、以載體促融合、以載體促增收。積極培育農業(yè)產業(yè)強鎮(zhèn)，推動縣域城鄉(xiāng)空間重構、功能整合，鎮(zhèn)村產業(yè)集群發(fā)展。積極發(fā)展農產品加工產業(yè)園區(qū)、農業(yè)產業(yè)集聚區(qū)，發(fā)展農產品精深加工，發(fā)揮龍頭企業(yè)引領作用，推動產業(yè)集群集聚。
三是大力推進延伸產業(yè)鏈條。加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體，打造以龍頭企業(yè)為引領的農業(yè)產業(yè)化聯合體，提高經營主體經營能力和抗風險能力。大力培育鄉(xiāng)村優(yōu)勢特色產業(yè)，加強生產基地、倉儲保鮮、初加工、精深加工、現代流通、品牌培育等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)建設。強化一產與二三產業(yè)間的聯系，推進開展“產加銷服”“科工貿金”“農文旅教”等農業(yè)全產業(yè)鏈發(fā)展模式。
四是加速推進城鄉(xiāng)物流體系建設。建立覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)、村的三級物流網絡，引導城鄉(xiāng)物流與供銷、郵政等多行業(yè)融合，逐步實現資源共享，建立“結構合理、集約發(fā)展、高效聯動”的三級物流體系。支持建設包含電子商務撥付中心、現代物流產業(yè)園、快速消費品分撥中心、供應鏈金融服務中心、生鮮商品集散中心等在內的綜合現代供應鏈管理服務功能區(qū)。
五是著力完善利益聯結機制。引導農民合作社、家庭農場、龍頭企業(yè)等經營主體，建立“保底收益+按股分紅”、股份合作、訂單農業(yè)等利益聯結機制。引導建立以園區(qū)為紐帶的利益聯結機制，通過“社會資本+合作社+農戶”方式參與農產品精深加工園區(qū)建設，促進農村集體經濟發(fā)展和農民增收。引導建立以產業(yè)聯合體為核心的利益聯結機制，形成“風險共擔、利益共享、功能互補”的利益共同體，實現捆綁發(fā)展，共同受益。
（二）加快完善城鄉(xiāng)產業(yè)融合要素配置機制
一是合理配置鄉(xiāng)村土地資源，完善鄉(xiāng)村產業(yè)用地使用機制。加快推進農村集體建設用地和宅基地辦理不動產登記，按照健全權利體系、調查評價、用途管制、市場規(guī)則、價格體系、收益分配等“六個統一”的制度，構建“保護產權、同權同價、維護契約、平等交易”的城鄉(xiāng)統一建設用地市場體系。允許鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農村集體經濟組織在保證耕地數量不減少、質量不降低和建設用地不增加的前提下，采取土地整治等方式進行區(qū)位調整，合理配置和利用集體經營性建設用地，主要用于鄉(xiāng)村重點產業(yè)、重要項目以及中心村、特色鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的建設。
二是合理配置城鄉(xiāng)科技資源，健全鄉(xiāng)村產業(yè)人才培養(yǎng)機制。持續(xù)深化農業(yè)科技體制改革與機制創(chuàng)新，強化激勵機制，完善評價體系，有效配置涉農產業(yè)科技創(chuàng)新資源。發(fā)揮科研院校、企業(yè)等創(chuàng)新主體作用，推進產學研一體化發(fā)展。加快涉農產業(yè)技術成果轉化，加強知識產權保護，積極發(fā)展涉農技術交易市場。加強涉農產業(yè)高端人才隊伍建設，完善農業(yè)科研人才激勵機制、自主流動機制。加大財政對涉農產業(yè)的教育和技能培訓領域的投入力度，加強生產端、加工端、流通端、營銷端等重點環(huán)節(jié)人才培訓。鼓勵涉農機構興辦職業(yè)教育，支持對未升學的農村初高中畢業(yè)生免費提供產業(yè)技能培訓。鼓勵大學生（留學生）、農民工等返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加大資金補助和貸款支持力度。
三是合理配備財政金融政策，建立鄉(xiāng)村產業(yè)長效投入機制。加大財政對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持力度，調整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于鄉(xiāng)村產業(yè)、鄉(xiāng)村建設的比例。優(yōu)化財政對鄉(xiāng)村產業(yè)和鄉(xiāng)村建設的投入結構，加大對農業(yè)產業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務等方面的投入。通過稅收減免、財政補貼、投資補助等措施，引導各類市場主體參與投入鄉(xiāng)村產業(yè)。引導金融機構滿足涉農科技研發(fā)、農機裝備制造、農產品加工等業(yè)態(tài)的融資需求。
?。ㄈ┘涌焯岣叱青l(xiāng)基礎設施和公共服務融合水平
一是推進城鄉(xiāng)公共基礎設施建設。著力提升鄉(xiāng)村供電、供水、通訊、道路、燃氣、污水處理等基礎設施建設水平，推動城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展。結合全產業(yè)鏈上新型經營主體和市場主體的基本需求，積極完善農產品加工區(qū)、現代農業(yè)產業(yè)園區(qū)、農業(yè)產業(yè)聚集區(qū)等城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展載體的基礎設施和配套服務。二是推進城鄉(xiāng)基本公共服務建設。加快推進以公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老保障、公共交通、公共文化為核心的基本公共服務體系建設，做到城鄉(xiāng)同規(guī)同標。
