目前中國城市化率超過 50％ ，并已轉變?yōu)槿丝谙蛞源蟪鞘袨楹诵?、由眾多大中小城市組成的城市密集區(qū)集聚的發(fā)展新階段。 大都市帶建設成為中國向內(nèi)需主導發(fā)展模式轉變，發(fā)揮大國優(yōu)勢實現(xiàn)大國崛起的戰(zhàn)略聚焦點。 該文認為，國內(nèi)在都市連綿區(qū)的界定標準上應首先取得共識，這是國內(nèi)都市帶發(fā)展規(guī)劃的前提，針對國內(nèi)都市連綿區(qū)發(fā)展中存在的幾個普遍問題，在梳理并借鑒國際成熟都市帶的相關成功經(jīng)驗基礎上，提出了一些對策建議。
　　
　　世界城市化經(jīng)驗表明，一國城市化進程是城市規(guī)模由小到大、人口集聚度持續(xù)提高的過程，以超大城市為核心， 由眾多大、 中、 小城市組成的大都市帶（ Megalopolis ）是當代世界城市化的頂級形態(tài)。 隨著經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化的發(fā)展，城鎮(zhèn)密集區(qū)域成為集聚國內(nèi)乃至國際經(jīng)濟社會要素的巨大影響空間，因此，國家、區(qū)域之間的競爭已經(jīng)突出表現(xiàn)為城市之間的競爭， 特別是具有一定國際影響力的特大城市、都市帶之間的競爭。 目前，國際上有五大都市帶，分別是：美國紐約都市帶、北美五大湖都市帶（芝加哥為中心）、日本東京都市帶、英國倫敦都市帶、法國巴黎都市帶。這些大型都市帶被認為是最成熟的世界級都市帶地區(qū)， 在發(fā)展過程中積累了很多成功的經(jīng)驗和做法，對國內(nèi)都市連綿區(qū)的建設規(guī)劃有借鑒意義。
　　
　　一、中國大都市連綿區(qū)的界定
　　
　　1． 都市連綿區(qū)概念的產(chǎn)生與劃定標準1957 年， 戈特曼在研究美國東北部城市化現(xiàn)象的論著《大都市帶：東北海岸的城市化》中，用 Mega-lopolis 一詞提出了大都市帶的概念。 其界定標準為：① 大都市帶城市總人口達到 0．35 億 ～2．5 億， 人口密度至少為 250 人 ／ 平方公里， 城市化水平在 70％ 以上； ② 大都市帶整體功能完整，其中的每個城市又具獨立性和特色，形成互補發(fā)展； ③ 大都市帶在國家甚至世界經(jīng)濟發(fā)展中具有樞紐作用，是聯(lián)接國內(nèi)國際的節(jié)點，也是產(chǎn)生新技術、新思想的“孵化器”； ④ 大都市帶具有發(fā)達的區(qū)域性基礎設施網(wǎng)絡， 如高速鐵路、高速公路、航道、信息高速公路、電力輸送網(wǎng)等等。
　　
　　20 世紀 80 年代開始，中國學者開始關注都市帶理論的研究，并提出了若干的相關概念名稱，如都市圈、城市群、城市經(jīng)濟帶等等，周一星（ 1988 ）受戈特曼大都市帶以及麥吉 Desakota 理論的啟發(fā)， 針對中國城市群體發(fā)展現(xiàn)狀提出都市連綿區(qū)概念，認為都市連綿區(qū)不是僅指城市建成區(qū)的連綿， 而是都市區(qū)的連綿，內(nèi)部也許存在與城市密切聯(lián)系的農(nóng)村地域。 這一概念名詞被大多數(shù)國內(nèi)學者所接受，形成了與國際大都市帶理論的接軌。
　　
　　周一星提出的中國都市連綿區(qū)的界定標準為： ①2 個以上人口超百萬的特大城市作為發(fā)展極，而且其中至少 1 個城市具有相對較高的對外開放程度和國際性城市的主要特征； ② 技術水平領先、年貨物吞吐量在 1 億噸以上的大型海港和空港； ③ 便利的交通干線作為交通走廊，連接增長極和對外門戶； ④ 其內(nèi)有較多的中小城市沿交通走廊相連， 總人口規(guī)模達到2500 萬人以上， 人口密度達到 700 人 ／ 平方公里以上； ⑤ 組成都市連綿區(qū)的各個城市之間、市區(qū)內(nèi)部有密切的社會和經(jīng)濟聯(lián)系。
　　
　　寧越敏（ 2011 ）根據(jù)全國第五次人口普查數(shù)據(jù)，明確以設區(qū)城市作為中國大都市區(qū)的界定對象，并進一步將其歸為三種類型： ① 所有人口都是城鎮(zhèn)人口的市轄區(qū)，它又可以分為兩種次類型，一是傳統(tǒng)的老城區(qū)，二是在郊區(qū)化影響下，人口密度超過 1500 人 ／ 平方公里的近郊區(qū)； ② 人口密度低于 1500 人 ／ 平方公里，但城市化水平較高的市轄區(qū)； ③ 含有較多鄉(xiāng)村人口的區(qū)、縣（縣級市）。都市區(qū)由第一類和第二類共同組成。
　　
　　2． 大都市連綿區(qū)規(guī)劃在上述都市區(qū)的界定標準基礎上，寧越敏（ 2011 ）
　　
　　的研究結果顯示，長江三角洲、珠三角、京津唐、山東半島、 遼中半島等 10 個地區(qū)均符合關于都市連綿區(qū)的的界定標準，同時外加武漢、長株潭、關中等 3 個都市區(qū)人口超過 200 萬人及由鄰近城市形成的區(qū)域，得出國內(nèi)合計有 13 個規(guī)模較大的都市連綿區(qū)。 根據(jù)都市連綿區(qū)的人口規(guī)模進一步分類， 這 13 個大都市連綿區(qū)又可分為 3 個等級： 一級是人口總規(guī)模超過5000 萬人以上的長三角和珠三角兩大都市連綿區(qū)。
　　
　　二級是人口規(guī)模介于 2000 萬 ～4000 萬人， 包括京津唐、成渝、山東半島、遼中南、中原、閩東南等 6 個大都市連綿區(qū)。 三級是人口規(guī)模介于 1000 萬 ～2000 萬人，包括關中、哈大齊、長吉、武漢、長株潭等 5 個大都市連綿區(qū)。
　　
　　進入 21 世紀后， 隨著國內(nèi)城市化進程加快以及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉移與結構調(diào)整，國內(nèi)城市群的空間布局出現(xiàn)了新的變化，從重點培育國家新型城鎮(zhèn)化政策作用區(qū)的角度出發(fā)，目前國內(nèi)城市群規(guī)劃確定打造的城市群有 20 個，其中包括國家級城市群 5 個、區(qū)域性城市群 9 個和地區(qū)性城市群 6 個。重點建設的五大國家級城市群是長三角城市群、珠三角城市群、環(huán)渤海城市群、長江中游城市群和成渝城市群。 穩(wěn)步建設的九大區(qū)域性城市群（國家二級城市群）包含山東半島城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、遼中南城市群、江淮城市群、哈長城市群、北部灣城市群、關中城市群和天山北坡城市群。引導培育的六大新的地區(qū)性城市群為呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群、晉中城市群、滇中城市群、黔中城市群和蘭西城市群。
　　
　　3． 國內(nèi)五大都市連綿區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況2014 年，全國 GDP 為 63．6 萬億元，而五大城市群的 GDP 總和就占據(jù)了半壁江山。 長三角僅核心區(qū)16 個城市 GDP 總量便達到了 10．6 萬億元，占全國總量的 15％ 。 珠三角 9 個僅占全國面積 0．57％ 的城市，即以 7．8 萬億元的總量創(chuàng)造了全國 12％ 的 GDP 。京津冀的 GDP 在 2013 年首次突破 6 萬億元大關之后，在2014 年再次達到 6．6 萬億元，占全國 10．4％ 。 已納入長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃中的成渝城市群，以 3．7 萬億元的 GDP 占到了全國 6％ 的份額。剛剛獲批的長江中游城市群 GDP 達到 4．5 萬億元，占全國 7％ 。
　　
　　由此可見，都市連綿區(qū)在本質(zhì)上打破了固有的行政區(qū)域帶來的制約，加快了資本、勞工、技術等生產(chǎn)要素的流動，增強了產(chǎn)業(yè)集聚度與關聯(lián)度，優(yōu)化了城市之間產(chǎn)業(yè)布局及錯位發(fā)展， 形成強大的整體競爭優(yōu)勢，成為國家經(jīng)濟發(fā)展重心以及區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點。
　　
　　二、中國都市連綿區(qū)管治特征與存在問題
　　
　　由于西方國家實行的是“市縣分治”城市型政區(qū)體制，而中國實行“城鄉(xiāng)合治”的地域型政區(qū)體制，因此，就中國的大都市連綿區(qū)而言，其轄區(qū)范圍反而要小于不少中小城市， 這與西方的情況是有很大不同的。 鑒于中國特色，關于中國都市連綿區(qū)的發(fā)展與治理研究，目前國內(nèi)學者也有著不同的研究視角，主要有城市規(guī)劃、行政經(jīng)濟學、大都市區(qū)空間組織、公共經(jīng)濟學、分權化和多中心治理等視角。
　　
　　1． 中國都市連綿區(qū)管制特征學者洪世健和張京祥（ 2009 ）從針對中國大都市區(qū)管治實踐的演化過程與未來發(fā)展的綜合性分析角度出發(fā)，提出當前中國大都市區(qū)存在三種管治形式。
　　
　?。?1 ）行政區(qū)劃調(diào)整。從中國城市化發(fā)展進程來看，大都市區(qū)形成過程還明顯處于中心城市集聚階段，因此也就必然存在中心城市向外擴張的需求與沖動，中心城市膨脹時期重要的大都市區(qū)管治也就采取包括兼并和合并在內(nèi)的行政區(qū)劃調(diào)整方式。
　　
　?。?2 ）從城市經(jīng)濟協(xié)作區(qū)到城市聯(lián)盟。 在國內(nèi)一些有著長期跨地方合作經(jīng)歷的地區(qū)，已經(jīng)建立了一定的城市之間的協(xié)商機制，比較典型的如福建的廈泉漳三市。 但從實踐效果上看，城市聯(lián)盟的組織形式畢竟松散，缺乏官方的權威性及制約。
　　
　?。?3 ）大都市區(qū)規(guī)劃。從經(jīng)濟全球化角度來看，正在興起的大都市區(qū)管治模式是一種戰(zhàn)略性空間規(guī)劃，已成為推動我國大城市進入世界城市體系的重大戰(zhàn)略舉措。 大都市區(qū)規(guī)劃的意義體現(xiàn)在，可以為城市政府提供大都市區(qū)經(jīng)濟社會整體發(fā)展、區(qū)域空間發(fā)展模式以及能源、交通等基礎設施布局等前瞻性理念，構建城市及空間發(fā)展戰(zhàn)略的大框架。
　　
　　2． 大都市區(qū)發(fā)展普遍存在的問題（ 1 ）概念不統(tǒng)一。 從我國大都市帶理論的已有研究看，目前仍存在概念不統(tǒng)一、統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏、界定標準不嚴謹、發(fā)展機制與規(guī)劃實踐研究不深入、理論研究不切合國情等狀況。這都會給大都市區(qū)規(guī)劃的編制與實施帶來負面影響，導致規(guī)劃停留在形式上，在實踐中難以得到貫徹實施。
　　
　?。?2 ）利益沖突難以協(xié)調(diào)解決。 利益沖突實質(zhì)是市場化要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。在大都市區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃制定后，會涉及到各城市的主體功能調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等各方面，進而影響到各城市的稅收變化，造成利益沖突。再如從企業(yè)層面看，由于行政區(qū)劃內(nèi)的各類企業(yè)大多受到當?shù)卣姆龀峙c培植，就此形成的地方保護就成為市場相互深度開放的障礙，同樣制約了大都市區(qū)的發(fā)展。
　　
　?。?3 ）行政割裂。 不同行政級別的政府職能僅是隨著行政管理區(qū)域范圍不同而不同，造成中心城市并不能有效發(fā)揮區(qū)域性職能，反而形成了具有雙層制政府的特征，加劇了地方行政、經(jīng)濟以至社會的分割。
　　
　　三、國際大都市區(qū)的主要做法借鑒
　　
　　1． 注重區(qū)域規(guī)劃美國于 1996 年正式實施東北部沿岸城市帶規(guī)劃。紐約大都市區(qū)規(guī)劃由非官方、非營利性組織“紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（ RPA ）”負責編制，核心是對空間資源的優(yōu)化利用作出綜合安排， 總體思路是紐約憑借科技、資本和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中發(fā)揮先導和創(chuàng)新作用，同時尋求和依托周邊新澤西州、康涅狄格州等在大都市區(qū)規(guī)劃上的協(xié)力支撐， 形成 “中心城市—周邊區(qū)域”良性互動的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　倫敦都市帶規(guī)劃發(fā)展的特點。隨著全球化進程的加快，更加具有全球戰(zhàn)略規(guī)劃的視野，進入新世紀之后制定的《倫敦規(guī)劃》成為指導倫敦未來幾十年發(fā)展的一個重要城市規(guī)劃文件，核心重點是提出了倫敦的五大分區(qū)和五大現(xiàn)代服務業(yè)功能區(qū)，政府還運用法律手段予以支持，保障倫敦大都市圈的規(guī)劃方向。
　　
　　東京是政府主導下推動都市圈規(guī)劃的典型。政府根據(jù)國際背景變化和國內(nèi)戰(zhàn)略要求， 約每 10 年對以東京為核心的首都都市圈規(guī)劃作出適應性調(diào)整和完善，第五次規(guī)劃制定出將“一極一軸型”都市圈結構轉變?yōu)?ldquo;多核多軸型”的網(wǎng)絡化結構，抑制各項城市功能過度集中于東京都，從而推進核心城市與周邊中樞據(jù)點城市的職能分工與協(xié)作的都市地域結構。
　　
　　2． 積極推進產(chǎn)業(yè)布局、結構轉型與調(diào)整在都市圈的發(fā)展歷程中，中心城市都曾經(jīng)面臨過工業(yè)經(jīng)濟衰退并向服務經(jīng)濟轉型的局面，特別是一些過去以制造業(yè)為主導的城市，這種轉型顯得尤其艱難而漫長。
　　
　　五大湖都市帶作為世界上著名的制造業(yè)帶，在過去的 30 多年間經(jīng)歷了艱難的轉型。 為此芝加哥采取了一些措施，比如，積極促進風險投資和技術轉移，加大技術設施的投資，發(fā)展以家居、禮品和服裝等為代表的展貿(mào)一體化市場，而最為顯著的是在期貨和期權領域取得的成效，使芝加哥成為了全球最大的金融衍生品交易中心。
　　
　　雖然倫敦制造業(yè)對 GDP 的貢獻率小于金融服務業(yè)和旅游業(yè)，但是政府仍高度強調(diào)制造業(yè)的升級與發(fā)展，推動生產(chǎn)性服務業(yè)的延伸發(fā)展，形成制造業(yè)高端化、服務化的大趨勢。 次級中心城市伯明翰也同樣實現(xiàn)了向現(xiàn)代服務業(yè)的成功轉型，主要經(jīng)驗是借助制造業(yè)及其產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展的需求延伸產(chǎn)業(yè)鏈。
　　
　　在產(chǎn)業(yè)布局上，紐約作為國際金融中心，為整個都市帶提供高端專業(yè)化服務，波士頓形成與“硅谷”齊名的“高科技走廊”，華盛頓總部經(jīng)濟優(yōu)勢明顯，費城是紐約大都市圈的交通樞紐和港口城市，紐約都市帶形成了中心城市功能與主導產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展的格局。
　　
　　戰(zhàn)后隨著工業(yè)和人口的高度集中，巴黎中心城區(qū)工業(yè)產(chǎn)品成本大幅上升， 城市環(huán)境污染也日趨嚴重。
　　
　　法國政府為此積極調(diào)整巴黎大區(qū)的工業(yè)布局，推動工業(yè)向郊區(qū)擴散，促使騰出的空間向服務業(yè)傾斜，為金融、文化藝術、科研、旅游等環(huán)境依托型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的條件。
　　
　　3． 積極構建社會協(xié)調(diào)機制五大湖都市帶內(nèi)的 51 個城市共同成立了一個區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，城市負責人定期碰頭，統(tǒng)一解決跨區(qū)域公共問題。而核心城市芝加哥也建立起政府、市場、社會的多邊協(xié)作機制，邀請民間組織有效參與重大決策，大倫敦區(qū)在形成與大都市發(fā)展相協(xié)調(diào)的政府管理組織方面，先后經(jīng)歷了市區(qū)對抗、議會統(tǒng)一管理、多頭分散管理、建立大倫敦市政府等階段。 使倫敦成為當今世界上管理與運行最有序的城市之一。
　　
　　東京通過構筑不同層次和各具特色的服務功能區(qū)，突出在城市功能空間結構上的多元性。 早在 1958年便先后規(guī)劃形成新宿商務和娛樂中心、池袋文化商業(yè)中心、上野 · 淺草傳統(tǒng)文化中心、澀谷信息與時裝設計中心、臨海展示中心、大崎科技情報中心、龜戶文化產(chǎn)業(yè)中心 7 個副功能新區(qū)。 20 世紀 80 年代，又進一步規(guī)劃建設了筑波科學城、 八王子大學城等 18 個功能型衛(wèi)星城，都是推動東京成為新的世界級大都市的重要舉措。
　　
　　四、對策建議
　　
　　目前中國城市化率超過 50％ ， 已轉變到人口向以大城市為核心、由眾多大中小城市組成的城市密集區(qū)集聚的發(fā)展新階段。發(fā)達國家現(xiàn)已建成 5 個大都市帶，中國人口超過發(fā)達國家總和，可至少建設 5 個大都市帶。大都市帶建設是中國向內(nèi)需主導發(fā)展模式轉變，發(fā)揮大國優(yōu)勢實現(xiàn)大國崛起的戰(zhàn)略聚焦點。 以我國北東南西中最大都市京滬港渝漢為中心的京津冀、長三角、珠三角、成渝地區(qū)、長江中游地區(qū)，是我國最大的人口、經(jīng)濟和城市密集區(qū)，有優(yōu)越條件建成世界級大都市帶。
　　
　　1． 統(tǒng)一概念和界定標準。 對如何統(tǒng)一概念，這是國內(nèi)學術界和政府部門面臨的緊迫問題。一是可以借鑒美國都市帶概念，從一手統(tǒng)計資料進行基礎數(shù)據(jù)分析，深化我國城市群的基礎研究。 二是為了更好地適應我國地理條件的差異，推進都市區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，由官方權威機構將概念統(tǒng)一于都市區(qū)，同時發(fā)布都市區(qū)界定標準，制定并實施都市區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。 三是借助都市區(qū)發(fā)展已經(jīng)上升為國家城市化戰(zhàn)略的契機，從政策角度明確我國都市帶區(qū)域。
　　
　　2． 有效轉變政府職能。 國際都市帶發(fā)展的過程表明，政府部門起著重要的作用，集中表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展中。 在我國區(qū)域發(fā)展實踐中，由于政府部門存在過于強勢的行政權力，在一定程度上造成了對都市區(qū)域一體化的阻礙。因此，僅從政府層面出發(fā)，中心城市政府部門首要做的就是打破行政利益的桎梏，轉而擔負起都市區(qū)協(xié)作組織發(fā)起者和組織者的職責，努力促成城市之間、政府之間的有效協(xié)調(diào)。
　　
　　3． 培育中介組織。 中介組織機構實質(zhì)上是市場經(jīng)濟中自發(fā)形成的利益共同體，因此更了解都市區(qū)域一體化中的一些障礙性因素。都市區(qū)域內(nèi)的中介組織可以通過很多領域，例如大型招商會、洽談會，以及行政區(qū)之間高層領導的對話等組織工作，在一定程度上消除障礙因素，實現(xiàn)市場更有效的開放。同時，區(qū)域內(nèi)的中介組織也可以為相關參與者提供信息共享平臺、市場監(jiān)督等服務，以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟市場的公平性和有效競爭性。
　　
　　4． 走緊湊型的城市化道路。 戈特曼界定的都市帶標準中，存在城市人口密度小等并不完全符合中國國情的條件，因此需要根據(jù)自身特點制定相適應的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。 實施過程中，通過加強政府協(xié)調(diào)功能和導向作用， 打破行政體制的壁壘， 積極引導資本、人口、技術等生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集中，執(zhí)行可持續(xù)的都市區(qū)發(fā)展策略。 推廣“園區(qū)”建設的模式，引導城鎮(zhèn)集聚發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)集聚，共享城市資源。政府部門要清晰界定城鎮(zhèn)規(guī)模和建設區(qū)范圍，統(tǒng)一將現(xiàn)有農(nóng)村居民點和非農(nóng)建設項目納入城鎮(zhèn)建設區(qū)范疇內(nèi)。
　　
　　總之，通過構建京津冀、長三角、珠三角、成渝地區(qū)、長江中游五大都市帶，推動沿海產(chǎn)業(yè)轉型升級，把勞動密集型產(chǎn)業(yè)和消費品制造業(yè)向更接近國內(nèi)人口和經(jīng)濟重心的內(nèi)地轉移，以產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚、大規(guī)模生產(chǎn)和大眾化消費互為因果的循環(huán)累積機制擴張國內(nèi)大市場，重塑中國的大國優(yōu)勢和增長動力，構造中國沿海與內(nèi)地、工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，走出由內(nèi)需主導和創(chuàng)新驅動的大國自主發(fā)展道路。