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PPP模式助推海綿城市建設(shè)
來(lái)源：未知 日期：2015-12-03 點(diǎn)擊：次
2014年4月，習(xí)近平總書記在關(guān)于保障水安全重要講話中首次提出“海綿城市”概念后，相關(guān)政策接連落地。近日，隨著《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，我國(guó)海綿城市的建設(shè)進(jìn)入了快車道。但自今年4月首批16個(gè)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市名單公布以來(lái)，半年多時(shí)間過(guò)去了，不少城市的建設(shè)進(jìn)展緩慢。如何有效推進(jìn)海綿城市建設(shè)，筆者認(rèn)為解決建設(shè)資金問(wèn)題是重中之重。
根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億~1.5億元，資金需求龐大，面臨較大缺口?！蛾P(guān)于開展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》指出，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定3年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元;對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，積極推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)、特許經(jīng)營(yíng)等模式，吸引社會(huì)資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。除了中央財(cái)政補(bǔ)助資金以外，PPP模式被鼓勵(lì)運(yùn)用和大力推廣，尤其在PPP相關(guān)法律法規(guī)逐步完善的背景下，PPP模式很可能將成為海綿城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的首選。
但海綿城市是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、園林、市政、環(huán)保、水利、道路等多個(gè)領(lǐng)域，而且海綿城市建設(shè)涉及的項(xiàng)目數(shù)量眾多、類型復(fù)雜，以PPP模式引入社會(huì)資本難度較大。為提高社會(huì)資本的積極性，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，筆者認(rèn)為，在前期運(yùn)作海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：
做好項(xiàng)目識(shí)別。在試點(diǎn)城市申報(bào)時(shí)，由于時(shí)間倉(cāng)促，大部分城市部分項(xiàng)目尚未進(jìn)行充分論證，存在調(diào)整的可能。從可操作性的角度，應(yīng)首先進(jìn)行項(xiàng)目識(shí)別并細(xì)化，尤其是對(duì)于那些打算以PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目。海綿城市一般涉及建筑與小區(qū)海綿化改造、市政道路海綿化改造、公園綠地海綿化提升、水生態(tài)修復(fù)等多方面建設(shè)內(nèi)容，并不是每項(xiàng)內(nèi)容都適合采用PPP模式。以建筑與小區(qū)內(nèi)海綿化改造為例，由于小區(qū)改造涉及物業(yè)，協(xié)調(diào)難度大、改造周期長(zhǎng)，不確定因素多，此類項(xiàng)目最好由政府實(shí)施。
分類、分項(xiàng)推進(jìn)。在公開招商前，對(duì)確定納入海綿城市建設(shè)的PPP項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行優(yōu)化分類、合理打包，如性質(zhì)一致、相關(guān)性強(qiáng)的項(xiàng)目可以打捆招商。住宅小區(qū)雨水綜合利用工程、道路兩側(cè)改造工程、生態(tài)走廊建設(shè)等項(xiàng)目屬于非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，沒(méi)有直接收益，將主要采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，由市財(cái)政安排資金支付費(fèi)用。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可搭配公益性項(xiàng)目打捆招商，如污水處理廠捆綁污水管網(wǎng)，整個(gè)水環(huán)境整治(包括污水廠、下游治理、生態(tài)走廊建設(shè)等)采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，交由專業(yè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)投資、建設(shè)與維護(hù)等?？傮w而言，考慮項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和監(jiān)管角度等因素，打包項(xiàng)目不能過(guò)于集中，也不能過(guò)于分散。
分期推進(jìn)?？紤]短時(shí)間內(nèi)要出試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，如果所有PPP項(xiàng)目一起推進(jìn)，基于各項(xiàng)目的成熟度、難易等條件不一致，容易造成招商失敗，從而影響海綿城市建設(shè)進(jìn)度。為穩(wěn)妥起見，可以在市場(chǎng)化比較成熟、技術(shù)比較可靠、投資人相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)充分的領(lǐng)域先進(jìn)行招商，比如污水廠和管網(wǎng)領(lǐng)域。其他領(lǐng)域可以待建設(shè)和運(yùn)營(yíng)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)性等方面得到論證和完善后，再逐步推進(jìn)。
采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式。競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式。考慮到海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性和收益的不確定性，在試點(diǎn)階段，可采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇社會(huì)資本，以便在多輪次磋商中逐步明晰項(xiàng)目邊界條件。
適度簡(jiǎn)化前期程序。公園綠地、水生態(tài)修復(fù)等項(xiàng)目需長(zhǎng)期運(yùn)行后才具有相應(yīng)的顯現(xiàn)度。PPP項(xiàng)目由于前期手續(xù)較為繁瑣、工作周期較長(zhǎng)，可能會(huì)影響海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的落地和績(jī)效考核。目前，國(guó)內(nèi)16個(gè)試點(diǎn)城市均處于摸索階段，對(duì)試點(diǎn)城市中的示范項(xiàng)目，應(yīng)協(xié)調(diào)其他部委簡(jiǎn)化PPP投融資模式的前期環(huán)節(jié)。同時(shí)，充分考慮試點(diǎn)城市不同情況，應(yīng)明確PPP模式比重，以便試點(diǎn)城市統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)。
海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)工程，也是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方向。目前，海綿城市相關(guān)的法律框架尚不健全、公共服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制也不完善，同時(shí)還存在著項(xiàng)目收益不高、社會(huì)資本投入不積極等因素，這些都制約著海綿城市建設(shè)運(yùn)用PPP模式的落地推廣。但是相信隨著法律法規(guī)和頂層設(shè)計(jì)的不斷完善、項(xiàng)目收益模式的逐步明晰，海綿城市建設(shè)中的PPP項(xiàng)目將會(huì)加快落地。