日前，國土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號，下稱《意見》）。這一文件的出臺，是國土資源部門認真落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展旅游業(yè)、促進旅游業(yè)改革發(fā)展的重大舉措，是國土資源部門在新常態(tài)下全面履行職責(zé)新定位，促進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴就業(yè)的又一積極作為，是國土資源部門不斷深化改革、推進依法行政，提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用水平具體體現(xiàn)。文件的實施，將對推動旅游業(yè)健康快速發(fā)展、促進旅游消費快速增長、培育發(fā)展新動力產(chǎn)生積極作用。
　　
　　一、出臺背景
　　
　　（一）貫徹落實黨中央、國務(wù)院大力發(fā)展旅游業(yè)要求。黨中央、國務(wù)院高度重視旅游業(yè)發(fā)展，十八屆五中全會將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容。2014年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號），明確提出“旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，帶動作用大，是適應(yīng)人民群眾消費升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求”，并對改革完善旅游用地管理制度進行了部署。今年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號），進一步明確了旅游業(yè)發(fā)展的具體目標(biāo)。為貫徹黨中央、國務(wù)院相關(guān)要求，國土資源部會同住建部、旅游局，積極開展系統(tǒng)研究，聯(lián)合印發(fā)《意見》。
　　
　?。ǘ┐龠M旅游業(yè)改革發(fā)展的客觀需要。隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，其土地使用面臨的新情況、新問題亟待破解，一是規(guī)劃銜接不足，一些旅游建設(shè)項目難以落地。部分景區(qū)旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足，新建設(shè)施用地需求開始凸現(xiàn)。二是用地政策系統(tǒng)性不夠。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣。在土地用途上，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型，在建設(shè)用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。在權(quán)利類型上，既有國有建設(shè)用地，也有集體建設(shè)用地。長期以來，旅游業(yè)用地政策分散于其他行業(yè)之中，既缺乏系統(tǒng)性，也存在一些領(lǐng)域政策不明的問題。三是旅游新業(yè)態(tài)用地政策亟需明確。隨著鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學(xué)旅游等新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的興起，新的用地政策需求旺盛。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，成為國土資源部門支持旅游業(yè)發(fā)展的新課題。
　　
　?。ㄈ﹪临Y源部門認識新常態(tài)、履行職責(zé)新定位的積極作為。圍繞經(jīng)濟發(fā)展保持中高速增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整邁向中高端水平目標(biāo)，按照“盡職盡責(zé)保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權(quán)益”職責(zé)新定位要求，國土資源部門高度重視產(chǎn)業(yè)用地政策體系建設(shè)工作?；诼糜螛I(yè)發(fā)展在“發(fā)揮消費對增長的基礎(chǔ)性作用、發(fā)揮投資對增長的關(guān)鍵作用”中的重要地位，著眼旅游業(yè)發(fā)展用地的特殊性，以依法行政、改革創(chuàng)新、市場配置、節(jié)約集約為原則，研究出臺支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策，是國土資源部門認識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)領(lǐng)又一積極作為，是運用土地政策促進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)、惠民生的又一重大舉措，是加快建立健全產(chǎn)業(yè)用地政策體系又一新的基石。
　　
　　二、積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地
　　
　　（一）有效落實旅游重點項目新增建設(shè)用地。為保障重點建設(shè)項目順利落地，針對規(guī)劃銜接不夠問題，《意見》提出了三方面的保障措施，一是建立有效的規(guī)劃銜接機制。依據(jù)《土地管理法》、《旅游法》等相關(guān)法律規(guī)定，強調(diào)各地按照資源和生態(tài)保護、文物安全、節(jié)約集約用地原則，加快旅游發(fā)展規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接工作，從而奠定旅游業(yè)發(fā)展依法、依規(guī)劃用地的基礎(chǔ)。二是按照旅游項目建設(shè)時序及時保障用地。對符合相關(guān)規(guī)劃的旅游項目，按建設(shè)時序分別及時保障落地。三是加大旅游扶貧用地保障。農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，旅游業(yè)就業(yè)容量大、經(jīng)濟帶動性強，在我國扶貧開發(fā)中發(fā)揮著日益顯著的作用。正成為我國扶貧攻堅的嶄新生力軍。因此，《意見》特別提出加大旅游扶貧用地保障政策要求。同時，明確了鄉(xiāng)村旅游的用地政策，從明確用地供應(yīng)和方式兩方面支持旅游扶貧。
　　
　　（二）支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設(shè)旅游項目。按照國務(wù)院文件規(guī)定，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)總體要求，《意見》對使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設(shè)旅游項目的政策進一步予以細化。一是對使用荒山、荒地、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設(shè)的旅游項目，優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。二是對使用上述土地建設(shè)旅游項目的，出讓底價可按不低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定應(yīng)收取相關(guān)費用之和的原則確定。三是開發(fā)旅游項目與土地復(fù)墾相結(jié)合，促進經(jīng)濟、社會與生態(tài)文明相統(tǒng)一。為此，《意見》提出兩方面政策措施，一方面支持各地按照《土地復(fù)墾條例》的相關(guān)規(guī)定，制定支持政策，鼓勵土地權(quán)利人自行復(fù)墾開發(fā)垃圾場、廢棄礦山等歷史遺留損毀土地建設(shè)的旅游項目，另一方面，對政府收回或征收的歷史遺留損毀土地，允許通過招標(biāo)拍賣掛牌方式合并確定新的土地使用權(quán)人和復(fù)墾投資主體，以吸引社會資本投資。
　　
　?。ㄈ┮婪▽嵭新糜螛I(yè)用地分類管理制度。針對旅游業(yè)用地類型多，生態(tài)景觀涉及農(nóng)用地、未利用地規(guī)模大，一般不改變土地性質(zhì)的特點，《意見》提出對旅游業(yè)用地實行分類管理制度。對旅游項目中永久性設(shè)施建設(shè)涉及的用地，依法按建設(shè)用地管理；對屬于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，既不改變土地權(quán)利性質(zhì)，即仍由現(xiàn)有土地權(quán)利人使用和管理，也不改變土地用地用途，即屬于農(nóng)用地的仍按農(nóng)用地管理，屬于未利用地的仍按未利用地管理。對這一部分土地利用與旅游經(jīng)營的經(jīng)濟關(guān)系，由相關(guān)當(dāng)事人依法協(xié)商解決。依法實行分類管理，既有利于減少建設(shè)項目用地轉(zhuǎn)用征收規(guī)模與成本負擔(dān)，又確保當(dāng)?shù)厝罕姴灰蚵糜雾椖康陌l(fā)展而離土失地，而是可以共同參與經(jīng)營、分享項目收益。
　　
　?。ㄋ模┒喾绞焦?yīng)建設(shè)用地。針對旅游業(yè)建設(shè)用地涉及多種規(guī)劃用途，部分用地用途不夠明確的問題，為支持旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游業(yè)用地供應(yīng)管理，《意見》主要提出三方面政策，旅游相關(guān)建設(shè)項目用地中，一是嚴(yán)格執(zhí)行土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓的相關(guān)法律規(guī)定，要求用途混合且包括經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)。二是明確部分旅游業(yè)用地規(guī)劃用途，同時，為體現(xiàn)對旅游業(yè)發(fā)展的支持，對規(guī)劃用途和供應(yīng)管理進行了協(xié)調(diào)，部分旅游項目用地規(guī)劃用途按國家標(biāo)準(zhǔn)進行分類，供應(yīng)方式、價格、使用年限則按法定“旅游用地”的規(guī)定實施。三是鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式供應(yīng)旅游項目建設(shè)用地，以降低旅游項目開發(fā)初期用地成本。
　　
　?。ㄎ澹┘哟舐糜螏玫乇Ｕ狭Χ?。國家高度重視旅游廁所在旅游業(yè)發(fā)展中的文明窗口地位和基本公共服務(wù)作用，國辦發(fā)62號文件明確提出，要用3年時間，全國新建和改建5.7萬座廁所，鑒于旅游廁所用地面積小又分散的特點，為支持其建設(shè)，《意見》提出三條政策措施。新建、改建旅游廁所及相關(guān)糞便無害化處理設(shè)施需使用新增建設(shè)用地的，可以同類多點為單位集中申請，并給予新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)支持。二是對符合《劃撥用地目錄》的糞便處理設(shè)施，可以劃撥方式供應(yīng)。三是鼓勵在其他項目中配套建設(shè)旅游廁所，以增加旅游廁所供應(yīng)途徑，促進土地和其他資源節(jié)約集約利用。
　　
　?。┟鞔_旅游新業(yè)態(tài)用地政策。針對旅游新業(yè)態(tài)用地特點，按照鼓勵使用存量、規(guī)范使用增量的原則，依法明確了鄉(xiāng)村旅游、自駕車、郵輪游艇、文化和研學(xué)的用地政策。
　　
　　一是引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游是當(dāng)前和今后旅游業(yè)發(fā)展的重點領(lǐng)域，也是旅游扶貧的關(guān)鍵抓手。依據(jù)《土地管理法》、《旅游法》等相關(guān)法律規(guī)定，以及鄉(xiāng)村旅游的特點，《意見》提出四條用地規(guī)范措施：第一，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以使用集體建設(shè)用地，但應(yīng)當(dāng)在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式使用。第二，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營，但根據(jù)《旅游法》的規(guī)定，這一政策的適用以各省、自治區(qū)、直轄市制定管理辦法為前提。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)，但應(yīng)依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式進行。第四，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，建設(shè)旅游設(shè)施，可通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的方式進行。
　　
　　二是促進自駕車、房車營地旅游有序發(fā)展。自駕車房車營地是旅游產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、旅游消費新熱點，針對自駕車房車營地主要集中城市邊緣、觀光景點的分布特點，《意見》提出三條政策措施。第一，按照國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，重申強調(diào)加快制定自駕車房車營地建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求。第二，為有效防止自駕車房車營地運營中產(chǎn)生的環(huán)境污染，落實綠色發(fā)展理念，通過發(fā)揮部門協(xié)同作用，強化了用地供應(yīng)與規(guī)劃管理、建設(shè)要求的關(guān)聯(lián)要求，予以了細化，確保自駕車房車營建設(shè)與運營與所在地區(qū)自然人文環(huán)境相協(xié)調(diào)。第三，從規(guī)范管理和支持發(fā)展兩個方面，明確了自駕車房車營地項目用地的用途管理、供應(yīng)方式和使用年限等事項。
　　
　　三是支持郵輪、游艇旅游優(yōu)化發(fā)展。郵輪、游艇旅游屬于新消費領(lǐng)域，正處于培育階段，為支持其發(fā)展，按照土地使用制度改革的方向，《意見》提出兩條政策措施，第一，新建郵輪、游艇碼頭用地實行有償使用并可采取協(xié)議方式供應(yīng)。第二，為鼓勵使用現(xiàn)有設(shè)施及用地發(fā)展，允許在現(xiàn)有碼頭增設(shè)郵輪、游艇停泊功能的保持現(xiàn)有土地權(quán)利類型不變，支持利用現(xiàn)有碼頭設(shè)施用地、房產(chǎn)增設(shè)相關(guān)商業(yè)服務(wù)設(shè)施的。
　　
　　四是促進文化、研學(xué)旅游發(fā)展。文化、研學(xué)旅游主要依托現(xiàn)有文化遺產(chǎn)、大型公共設(shè)施、知名院校、科研機構(gòu)、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場等機構(gòu)和設(shè)施進行，基于這一特點，為支持其發(fā)展，也為促進相關(guān)用地的集約利用，《意見》提出兩條政策措施，第一，在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對上述機構(gòu)利用現(xiàn)有房產(chǎn)開展文化、研學(xué)旅游活動興辦住宿、餐飲等旅游接待設(shè)施的，允許保持原土地用途、權(quán)利類型不變；因規(guī)劃用途變更等原因，土地權(quán)利人申請辦理用地手續(xù)的，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議方式辦理。第二，為做好歷史文化名城等保護工作，促進文化旅游資源的可持續(xù)利用，按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》的規(guī)定，對歷史文化街區(qū)建設(shè)控制地帶內(nèi)的規(guī)劃管理和用地供應(yīng)政策進行了協(xié)調(diào)，歷史文化街區(qū)建設(shè)控制地帶內(nèi)的用地，包括容積率等規(guī)劃條件，應(yīng)當(dāng)符合保護規(guī)劃確定的建設(shè)控制要求。
　　
　　三、加強旅游業(yè)用地服務(wù)監(jiān)管
　　
　　在強調(diào)做好確權(quán)登記的同時，《意見》重點提出二條監(jiān)管政策。
　　
　?。ㄒ唬┙⒉块T聯(lián)動與共同監(jiān)管機制。因旅游項目建設(shè)涉及多部門職能，為保證各領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)，《意見》提出兩條措施。一是加強風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家公園等旅游資源開發(fā)用地規(guī)劃管理，區(qū)內(nèi)建設(shè)項目用地應(yīng)當(dāng)同時符合各類相關(guān)規(guī)劃。二是對新供旅游項目用地，將相關(guān)建設(shè)要求納入土地供應(yīng)前置條件的，要求提出條件的政府部門應(yīng)與土地使用權(quán)取得者簽訂相關(guān)建設(shè)活動協(xié)議書，并依法履行監(jiān)管職責(zé)。
　　
　?。ǘ﹪?yán)格旅游業(yè)用地供應(yīng)和利用監(jiān)管。針對旅游項目用地多用途混合的特點，以及旅游項目開發(fā)中存在的問題，《意見》提出五條管理措施，一是嚴(yán)格旅游相關(guān)農(nóng)用地、未利用，用途管制。二是按照國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地，包括建設(shè)用地，即在風(fēng)景名勝區(qū)除符合規(guī)劃和依法可以劃撥供應(yīng)土地的項目外，不得向需有償使用土地的建設(shè)項目供應(yīng)土地。三是嚴(yán)格執(zhí)行土地價格政策。四是嚴(yán)格旅游項目配套商品住宅管理，不得為旅游項目配套安排商品住宅修改相關(guān)規(guī)劃。五是嚴(yán)格旅游設(shè)施用地改變規(guī)劃用途管理。