土地制度改革是進(jìn)一步全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，中央也以謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的態(tài)度布置了試點(diǎn)。試點(diǎn)的好處是可以摸索經(jīng)驗(yàn)、避免大的失誤，缺點(diǎn)是耗時(shí)較長(zhǎng)，特別是若效果存疑，需重新設(shè)計(jì)方案再試，時(shí)間會(huì)拖得更長(zhǎng)，從而貽誤改革的時(shí)機(jī)。實(shí)際上，東亞的日本、韓國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)成功現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)探索出一條城市化用地制度的成熟做法，值得我們重視和借鑒。

　　在工業(yè)化、城市化過(guò)程中，城市的邊界持續(xù)擴(kuò)大，不斷面臨著原先的農(nóng)村土地改變用途和規(guī)劃為建設(shè)用地的問(wèn)題。我國(guó)迄今采用的是政府以一次性貨幣補(bǔ)償辦法為主的征地模式，即將農(nóng)村集體土地征用后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后進(jìn)行城市化開(kāi)發(fā)建設(shè)。這種征地方式近年來(lái)受到廣泛的批評(píng)。在實(shí)踐中，政府征地模式也遇到了越來(lái)越大的阻力。一方面農(nóng)民特別是城郊農(nóng)民的補(bǔ)償要求不斷升高，征地沖突日益加劇。一次性的貨幣補(bǔ)償并不能使失地農(nóng)民適應(yīng)和應(yīng)對(duì)突然改變的生活，乍富揮霍、投資失誤或受騙返貧者不在少數(shù)。另一方面，唾手可得的征地賣(mài)地收入，刺激了許多地方政府鋪攤子、出政績(jī)的雄心，結(jié)果在日益沉重的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)的負(fù)擔(dān)和不斷上漲的土地征收補(bǔ)償?shù)碾p向擠壓下，地方政府普遍陷入了對(duì)地價(jià)從而房?jī)r(jià)的依賴，這樣就孕育了更大的地產(chǎn)泡沫和財(cái)政金融的風(fēng)險(xiǎn)。更嚴(yán)重的是，這種代價(jià)昂貴的城市化道路還幾乎沒(méi)有把幾億農(nóng)民工及其家屬納入視野，給我們留下了人口城市化市民化的巨額欠賬。因此很顯然，征地賣(mài)地的土地財(cái)政模式的轉(zhuǎn)型，不僅勢(shì)在必行，也迫在眉睫。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)這些年來(lái)對(duì)征地制度改革一直都有探討，政策上也開(kāi)始調(diào)整。醞釀的方向如一些文件所說(shuō)，是逐步縮小征地范圍，讓若干農(nóng)村集體土地直接入市。目前正在準(zhǔn)備出臺(tái)的就是所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（即主要是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）的入市政策。不過(guò)，即便是這個(gè)被學(xué)界和輿論界的許多人認(rèn)為范圍太窄、步子太小的步驟，顯然也會(huì)沖擊現(xiàn)行土地財(cái)政的收入，從而進(jìn)一步惡化地方政府的財(cái)政困境，縮小改革騰挪的空間。顯然，不解決地方政府的公益準(zhǔn)公益用地和城市基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用的資金來(lái)源，我們就難以真正走出土地財(cái)政陷阱。

　　縮小征地范圍這條路舉步維艱，不僅反映了這條改革思路與現(xiàn)有利益格局直接沖突，因而難以推進(jìn)，其實(shí)也暴露了這條看似正確的改革思路更深層的問(wèn)題。這就是縮小征地范圍、農(nóng)地直接入市并不符合城市化轉(zhuǎn)型期用地的客觀規(guī)律。因?yàn)榭s小征地范圍，純公益性用地才能征收，這意味著政府不僅沒(méi)有土地收益，還要為征收公益用土地籌措巨額資金，即便不考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源，也是現(xiàn)在深陷債務(wù)泥潭的各地政府根本無(wú)力負(fù)擔(dān)的。實(shí)際上，城市建設(shè)使土地升值，因此土地增值收益構(gòu)成城市基礎(chǔ)設(shè)施所需資金的主要來(lái)源既合情合理，也是國(guó)外成功的普遍經(jīng)驗(yàn)。有人誤以為房地產(chǎn)保有稅可以解決城市建設(shè)費(fèi)用問(wèn)題，因而主張開(kāi)征房產(chǎn)稅可以替代土地出讓收益，其實(shí)這是極大的誤解。國(guó)外的房地產(chǎn)保有稅主要用于城市的日常維護(hù)、包括各種公共和公益機(jī)關(guān)如學(xué)校、醫(yī)院等的經(jīng)常性開(kāi)支，根本無(wú)法去承擔(dān)新建和擴(kuò)建城市的公用土地費(fèi)用和基建支出。而農(nóng)地直接轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)入市意味著城郊農(nóng)地權(quán)益人可以直接收獲農(nóng)地轉(zhuǎn)用的增值收益，除了像其他納稅人一樣照章納稅以外（目前的稅收政策還是征收補(bǔ)償全額免稅），不必承擔(dān)任何其他義務(wù)。這就等于把城市建設(shè)的成本（各類(lèi)公共公益用地和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用）全部轉(zhuǎn)嫁給政府從而一般納稅人頭上，這既極端不公正不合理，也必然會(huì)構(gòu)成城市化發(fā)展的巨大障礙。實(shí)際上正是因?yàn)檫@個(gè)思路的不現(xiàn)實(shí)和不合理，城市化用地制度的改革雖然已提出多年，但總是步履蹣跚，欲行又止，人們普遍感到無(wú)所適從，這應(yīng)當(dāng)說(shuō)不是偶然的。

　　二戰(zhàn)以后，日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣等為代表的東亞成功現(xiàn)代化模式引起了廣泛的關(guān)注，其中的韓國(guó)和臺(tái)灣還是戰(zhàn)后全球唯一從低收入跨越中等收入階段直接進(jìn)入高收入行列的經(jīng)濟(jì)體。日、韓、臺(tái)與我們有相近的歷史文化背景，都屬于人多地少、人均可耕地類(lèi)同的國(guó)家或地區(qū)。他們均在幾十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化城市化轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)業(yè)人口平穩(wěn)移居城市，而且在這個(gè)過(guò)程中人均收入差距較小、避免了成規(guī)模的貧民窟。他們城市化用地采取在發(fā)展中國(guó)家中獨(dú)樹(shù)一幟的分地模式值得我們研究借鑒。

　　所謂分地的依據(jù)和原理是基于農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市化用地之后，都需要?jiǎng)澇鱿喈?dāng)部分的土地作為公共設(shè)施使用，需要拿出一部分土地出讓收入來(lái)彌補(bǔ)公共設(shè)施投入的成本等。這樣所有進(jìn)入城市化使用的土地所有人就不可能繼續(xù)保有他們的原有全部土地、獨(dú)享土地增值收益。由于農(nóng)村用地轉(zhuǎn)為城市化的二、三產(chǎn)業(yè)用地肯定會(huì)有高得多的產(chǎn)出率和市場(chǎng)價(jià)值，因而分割相當(dāng)大部分土地用于公共設(shè)施和彌補(bǔ)其建設(shè)成本不會(huì)減少相反會(huì)增進(jìn)剩余土地的價(jià)值和升值潛力。所以分地并不妨礙土地所有人的合法權(quán)益和生計(jì)保護(hù)。

　　東亞的分地模式以日本的減步法為代表，其實(shí)也是源自日本對(duì)早前西歐主要是德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒。減步法的原理是在城市化發(fā)展導(dǎo)致土地用途或建筑規(guī)劃改變時(shí)，原土地所有人必須將土地分成三塊。一塊作為公共設(shè)施建設(shè)用地，一塊用以出售以抵充公共建設(shè)費(fèi)用，一塊給原土地所有人或權(quán)益人按新規(guī)劃使用開(kāi)發(fā)。在一定意義上，就是以自己的私有土地?fù)Q取用途和規(guī)劃變更。減步法成功的關(guān)鍵是減步率的確定。日本《土地區(qū)劃整理法》第109條規(guī)定，減步以土地權(quán)益人在規(guī)劃變更前后的土地價(jià)值不變?yōu)榛鶞?zhǔn)。其第110條規(guī)定，若原土地所有人所獲得土地價(jià)值低于減步前土地及附屬物權(quán)利價(jià)值，則必須給予土地所有人等額的現(xiàn)金補(bǔ)償。反之，則需按規(guī)定被征收。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，減步法的原理與發(fā)達(dá)國(guó)家包括美國(guó)關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)墓匠叨仁窃撏恋卦谡魇涨霸袪顟B(tài)下的市場(chǎng)價(jià)值、既不多也不少的法律精神是完全一致的。

　　韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的用地制度在很大程度上都受到先行者日本的影響，現(xiàn)在大陸學(xué)者介紹比較多的是臺(tái)灣的區(qū)段征收。按1990年臺(tái)灣“行政院”規(guī)定，“凡都市計(jì)劃擴(kuò)大、新訂或農(nóng)業(yè)區(qū)、保護(hù)區(qū)變更為建筑用地時(shí)，一律采用區(qū)段征收方式開(kāi)發(fā)。”因此，區(qū)段征收自然成為這些年來(lái)臺(tái)灣地區(qū)城市化用地的主要形式。

　　按照臺(tái)灣現(xiàn)行“土地征收條例”第44條的規(guī)定，區(qū)段征收范圍內(nèi)的土地，經(jīng)規(guī)劃整理后，其土地劃分為五塊：一、土地所有人可按被征收土地在征收前的市場(chǎng)價(jià)格（各縣市都有地價(jià)評(píng)議委員會(huì)并定期公布各類(lèi)用途土地公告現(xiàn)值）申領(lǐng)現(xiàn)金補(bǔ)償，也可按此補(bǔ)償數(shù)與規(guī)劃整理后的可供建筑用地市值的比例，申領(lǐng)建筑用地，稱為抵價(jià)地，即用土地充抵補(bǔ)償款。“其應(yīng)領(lǐng)回抵價(jià)地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)按其應(yīng)領(lǐng)地價(jià)補(bǔ)償費(fèi)與區(qū)段征收補(bǔ)償?shù)貎r(jià)總額之比率計(jì)算其應(yīng)領(lǐng)之權(quán)利價(jià)值，并以實(shí)際領(lǐng)回抵價(jià)地之單位地價(jià)折算之”。“二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂(lè)場(chǎng)、廣場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、體育場(chǎng)所及國(guó)民學(xué)校用地，無(wú)償?shù)怯洖楫?dāng)?shù)刂陛犑杏小⒖h（市）有或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）有。”“三、前款以外之公共設(shè)施用地，得由主管機(jī)關(guān)依財(cái)務(wù)計(jì)劃需要，于征收計(jì)劃書(shū)載明有償或無(wú)償撥供需地機(jī)關(guān)或讓售供公營(yíng)事業(yè)機(jī)構(gòu)使用。”即地方所需的各公共服務(wù)、機(jī)關(guān)和事業(yè)單位用地，可無(wú)償或按成本價(jià)讓售。這樣的收入也可彌補(bǔ)部分公共設(shè)施建設(shè)成本。“四、國(guó)民住宅用地、安置原住戶或經(jīng)行政院項(xiàng)目核準(zhǔn)所需土地得以讓售。”即保障性住房用地、原來(lái)居住在此地區(qū)但因無(wú)土地所有權(quán)領(lǐng)不到抵價(jià)地的原住民和租戶的用地等，也適用讓售的基礎(chǔ)地價(jià)。“五、其余可供建筑土地，得予標(biāo)售、標(biāo)租或設(shè)定地上權(quán)。”這主要是為彌補(bǔ)區(qū)段征收后該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，以實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的財(cái)務(wù)平衡。

　　臺(tái)灣區(qū)劃征收的土地五分法顯然是很有意思的。第一塊是土地所有人的抵價(jià)地，他們按其土地的原市場(chǎng)價(jià)值全額領(lǐng)回了在新規(guī)劃下的保留土地，權(quán)益得到了充分保障。而且他們領(lǐng)到的抵價(jià)地由于整個(gè)區(qū)域已經(jīng)過(guò)更新改造，有了大量公共設(shè)施和服務(wù)機(jī)構(gòu)，故而今后土地的升值空間顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于改造前的土地。第二塊是純公益的基礎(chǔ)設(shè)施用地，是建設(shè)新城區(qū)之必需，故全部無(wú)償劃轉(zhuǎn)。第三塊是準(zhǔn)公共用地，如水、電、氣等公用事業(yè)和機(jī)關(guān)、派出所等各類(lèi)政府和事業(yè)單位用地，是必需但大部分應(yīng)有償按成本地價(jià)用地。這二、三兩類(lèi)土地表面上無(wú)償或低價(jià)有償，但其帶來(lái)的價(jià)值實(shí)際上體現(xiàn)在原住民領(lǐng)回的土地上，故體現(xiàn)了使用者分?jǐn)傎M(fèi)用的原則和精神。第四塊土地主要用于保障性住房，體現(xiàn)了對(duì)非地主的原住民即主要是租房人群的普惠和保護(hù)。這一點(diǎn)其實(shí)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中均屬慣例。許多發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)居住權(quán)和租戶的保護(hù)不亞于對(duì)土地和房屋所有權(quán)的保護(hù)，而這在我國(guó)迄今的城區(qū)擴(kuò)大和改造中是完全被忽略的，以致于大部分城區(qū)的擴(kuò)大和城中村改造，都迫使農(nóng)民工和其他移居者和租戶毫無(wú)補(bǔ)償?shù)乇或?qū)趕和遷移。第五塊土地出售出租用于籌措資金彌補(bǔ)公共設(shè)施建設(shè)成本，其實(shí)還是體現(xiàn)了使用者自負(fù)原則。因?yàn)檫@塊土地上商用土地的升值恰恰源于上述各類(lèi)公共和基礎(chǔ)設(shè)施投入。所以作為履行社會(huì)管理公共財(cái)政職能的政府，應(yīng)當(dāng)既不補(bǔ)貼也不拿走這些土地出讓收入，這就是所謂土地開(kāi)發(fā)的財(cái)務(wù)平衡原則。

　　不難看出，減步法和區(qū)段征收的土地分配都是分地。分地的好處非常明顯，可以說(shuō)它在保有土地整體規(guī)劃開(kāi)發(fā)的好處的同時(shí)，幾乎避免了我們土地財(cái)政上述的幾個(gè)主要弊端。一是農(nóng)民不再失地，也不會(huì)一夜暴富，而是既有居住地又有可以謀生的城市建設(shè)用地，這土地今后還會(huì)不斷隨城市建設(shè)發(fā)展而升值。二是政府也不必為城區(qū)擴(kuò)大、土地開(kāi)發(fā)背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使用者付費(fèi)的財(cái)務(wù)平衡可以使地方政府從越滾越大的債務(wù)重負(fù)中解脫出來(lái)，而對(duì)于過(guò)去存留的歷史債務(wù)，由于是一個(gè)固定數(shù)額，這樣就可以上下統(tǒng)籌、逐步消化。三是保障房用地有了著落。有了安居之所，進(jìn)城農(nóng)民和外來(lái)移居人口的市民化融入才有扎實(shí)的基礎(chǔ)。四是這各項(xiàng)用地都公開(kāi)透明、合情合理。任何一個(gè)利益相關(guān)方也難以無(wú)理取鬧、漫天要價(jià)。同時(shí)分地的實(shí)物形式簡(jiǎn)單直觀，不像稅收分享那樣間接曲折容易規(guī)避。

　　正是由于分地模式優(yōu)點(diǎn)明顯，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)不少學(xué)者也關(guān)注和推崇我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“區(qū)段征收”中的分地。由于臺(tái)灣“土地征收條例”第三十九條規(guī)定，“抵價(jià)地總面積，以征收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經(jīng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)者，不在此限。但不得少于百分之四十。”故很多人介紹臺(tái)灣“區(qū)段征收”經(jīng)驗(yàn)時(shí)，脫離其來(lái)源“減步法”原則和用貨幣或者抵價(jià)地進(jìn)行權(quán)利價(jià)值補(bǔ)償?shù)恼鎸?shí)尺度，提倡我們的征地也應(yīng)廣泛采用五五分成的方式，即農(nóng)民交出50%或40%的土地，自己留50%或40%的土地轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)。由于這50%的土地依征收后的建設(shè)規(guī)劃的不同，可以代表完全不同的市場(chǎng)價(jià)值，因此并不可操作，使得即便對(duì)東亞分地模式感興趣的政府機(jī)構(gòu)，也相當(dāng)困惑。而沒(méi)有明確和公平的標(biāo)準(zhǔn)尺度，任何政策都無(wú)法去制訂和有效執(zhí)行。這種情況阻礙了我們從征地補(bǔ)錢(qián)向分地留地模式的轉(zhuǎn)型改革。

　　其實(shí)，從上述對(duì)減步法和區(qū)段征收中土地權(quán)利價(jià)值的計(jì)算可以知道，分地留地的真正尺度是征地前土地的市場(chǎng)價(jià)值。土地重新規(guī)劃整理和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后,其土地價(jià)值依規(guī)劃和投入力度的不同而相當(dāng)不同，因此抵價(jià)地不可能恰好等于整個(gè)征用土地的50%或40%。故臺(tái)灣“土地征收條例”第46條又規(guī)定，“區(qū)段征收土地所有權(quán)人應(yīng)領(lǐng)抵價(jià)地面積與實(shí)際領(lǐng)回抵價(jià)地之面積不同時(shí)，要以現(xiàn)金方式多退少補(bǔ)。“土地征收條例”的實(shí)施細(xì)則第40條又規(guī)定，“抵價(jià)地發(fā)給比例因土地所有權(quán)人領(lǐng)取現(xiàn)金補(bǔ)償或選擇高價(jià)區(qū)位土地較多者，致實(shí)際發(fā)給面積比例降，視為已符合本條件第三十九條之規(guī)定。”可見(jiàn)，分地的比例大小要依新規(guī)劃的土地價(jià)值而變，并不可能是一個(gè)機(jī)械的比例。

　　實(shí)際上，原住民領(lǐng)回的“抵價(jià)地”之所以不能簡(jiǎn)單按土地面積比例計(jì)算，不僅是因?yàn)橥恋匾蚪ㄔO(shè)用地規(guī)劃不同價(jià)值差距很大，更重要的是在很多情況下，抵價(jià)地中還包括了土地市場(chǎng)價(jià)值很低的農(nóng)地。這樣領(lǐng)回土地的比例大小就更不能說(shuō)明原住民得到的利益大小。在日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的征地補(bǔ)償中，都有占用農(nóng)地給土地所有人補(bǔ)償另外一塊農(nóng)地的做法，這被稱之為“替地”。替地補(bǔ)償盡管在大陸聞所未聞、甚至被認(rèn)為這根本不是補(bǔ)償而是排斥農(nóng)民參與土地增值分享，但在東亞模式中反而被認(rèn)為是公平補(bǔ)償農(nóng)民而且不改變其生活方式的好辦法，直到今天仍被廣泛使用。這在臺(tái)灣的區(qū)段征收中也不例外。臺(tái)灣“土地征收條例”第43-1條中規(guī)定，“區(qū)段征收范圍內(nèi)得規(guī)劃配設(shè)農(nóng)業(yè)專用區(qū)，供原土地所有人以其已領(lǐng)現(xiàn)金地價(jià)補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額申請(qǐng)折算配售土地，作為農(nóng)業(yè)耕作之用。”這也是我們?cè)谶@些國(guó)家和地區(qū)旅行，即便在大城市的近郊也能看到有農(nóng)地菜地穿插其中，并不因這些地寸土寸金就棄農(nóng)開(kāi)發(fā)的原因。因此，決定農(nóng)民利益第一位的是原土地市價(jià)的計(jì)算以及根據(jù)規(guī)劃整理后的土地能領(lǐng)回同等權(quán)利價(jià)值的土地，而不簡(jiǎn)單是領(lǐng)回土地面積的大小。故“臺(tái)灣監(jiān)察院”2014年在土地區(qū)段征收的專案調(diào)查研究報(bào)告中也指出，“雖然法令規(guī)定被征收地區(qū)之‘抵價(jià)地總面積’不得少于40%，但這非表示原土地所有權(quán)人實(shí)際領(lǐng)回的土地面積為40%，因抵價(jià)地領(lǐng)回之土地面積大概為30%而已，甚至是更低（僅有22%）。”

　　正因?yàn)槿绱?，臺(tái)灣市民更歡迎的是“市地重劃”而不是區(qū)段征收。“市地重劃”顧名思義就是市區(qū)土地的重新規(guī)劃改造，也即我們通常所說(shuō)的舊城區(qū)改造。“市地重劃”與“區(qū)段征收”的最大區(qū)別在于，“區(qū)段征收”是整個(gè)區(qū)片被政府征走，原土地所有人只能領(lǐng)回抵價(jià)地外，其他土地已交出與他無(wú)關(guān)。而“市地重劃”則正好相反，除了交出去的土地之外，剩下的土地全是自己的。這多少讓我們想起當(dāng)年農(nóng)村土地的家庭承包：“交了國(guó)家的，留了集體的，剩下全是自己的。”實(shí)際上市地重劃倒更符合日本“減步法”的原理，即減步交地后，剩下的土地歸自己，只是這個(gè)剩下土地的計(jì)算，仍是按照征收前土地原用途的市場(chǎng)價(jià)值。“市地重劃”由于是在既成城區(qū)進(jìn)行，而老城區(qū)無(wú)論如何破舊，街道狹窄、公共設(shè)施不足，但總已與原農(nóng)村不同，已經(jīng)有了一定的公共用地和設(shè)施，故而“市地重劃”中原土地所有人的份額就會(huì)比較高，往往可以享受大頭。也就是說(shuō)，在交出一部分公共設(shè)施用地之外，再交出一部分“抵費(fèi)地”，即出售以彌補(bǔ)公共設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，剩下的土地原所有人就可以按規(guī)劃建造使用了。

　　“市地重劃”的另一大靈活性是它既可由政府發(fā)起，也可由原土地權(quán)益人發(fā)起主導(dǎo)。在由土地權(quán)益人發(fā)起主導(dǎo)時(shí)，由于土地權(quán)益人數(shù)量較多意見(jiàn)協(xié)調(diào)不易，交易成本肯定不低，但好處是自己主導(dǎo)、不用政府插手。在這種情況下土地重新改造必須符合社會(huì)整體利益和“使用者付費(fèi)”的性質(zhì)就更加鮮明。因?yàn)榧幢闶亲约褐鲗?dǎo)，也要嚴(yán)格按照政府批準(zhǔn)的更新改造規(guī)劃貢獻(xiàn)公共用地和自己出錢(qián)從事公共設(shè)施建設(shè)，也要兼顧原無(wú)地的居住人即租戶的利益。這和上述日本在區(qū)劃整理事業(yè)中的“減步法”精神是一致的。日本的規(guī)定是：區(qū)劃整理事業(yè)需要得到原居民2/3和擁有土地所有權(quán)益1/2以上的人同意（即不僅是過(guò)半數(shù)的地主要同意，更要過(guò)2/3的原居民主要包括租住者同意），同時(shí)也是既可政府組織進(jìn)行，也可民間發(fā)起經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行。顯然，這種區(qū)劃整理或市地重劃也是我們?cè)谂f城區(qū)改造中可以學(xué)習(xí)借鑒的。這已經(jīng)不是我們這里有人曾經(jīng)奢望的“合作建房”了，而是國(guó)人想都不曾和不敢想的合作改造整個(gè)社區(qū)。只是仍然要在符合社會(huì)整體利益的前提下，而且要特別尊重居民中無(wú)地?zé)o房人的意愿和權(quán)益。顯然，這和我們一些地方如深圳的城中村已經(jīng)建起了摩天大樓、根本不留什么公共設(shè)施存在的空間，現(xiàn)在還在呼喚原住民地主利益合法化而根本不考慮幾百萬(wàn)移居租房人的權(quán)益，當(dāng)然完全不是一回事。

　　可以看出，日本減步法在臺(tái)灣變異發(fā)展出的“區(qū)段征收”和“市地重劃”都是分地的不同形式。應(yīng)當(dāng)指出的是，臺(tái)灣的土地所有人在領(lǐng)得土地的比例上確實(shí)有明顯上升的趨勢(shì)。這里一個(gè)關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1986年。在這一年中臺(tái)灣的相關(guān)土地法規(guī)進(jìn)行了重大修改。在此之前，臺(tái)灣的土地征收也是完全以現(xiàn)金補(bǔ)償為主，而且數(shù)額很低。雖然自1977年開(kāi)始有允許土地所有人優(yōu)先買(mǎi)回土地的條款，但實(shí)際買(mǎi)回比例很低，一般只在百分之幾。1986年最重大的改變是其“平均地權(quán)條例”中首次提出抵價(jià)地以50%為原則、不低于40%。這里的主要原因恐怕是這一年臺(tái)灣的城市化已基本完成（城市人口占總?cè)丝谝堰_(dá)75%），不再需要解決大規(guī)模進(jìn)城農(nóng)村人口的安居用地問(wèn)題了。特別是在2000年以后臺(tái)灣的用地和相關(guān)稅收制度的不斷放松，也帶來(lái)了后城市化時(shí)期的一系列嚴(yán)重問(wèn)題。由此看來(lái)，我們的用地制度改革更要循序漸進(jìn)。在目前這個(gè)面臨幾億農(nóng)民工及其家屬安居欠賬的城市化高速發(fā)展期，原土地所有人分得的土地部分的比例肯定就會(huì)比較低，僅以保證其城市化開(kāi)發(fā)前后的權(quán)益不受損失為原則。隨著今后進(jìn)城人口的歷史欠賬逐步還清和城市化程度不斷提高，土地所有人參與土地增值社會(huì)分享的比例才會(huì)和才能逐步增加。

　　最后需要特別指出的是，在分地制度的模式下，土地所有人所分的土地仍然保留為農(nóng)民集體所有就很不合適了。實(shí)際上，農(nóng)民集體所有制土地進(jìn)城本來(lái)就是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的話題。因?yàn)樵诔鞘猩鐓^(qū)里根本不可能再固守原先村莊封閉成員的集體所有。在變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)后，搞出只有國(guó)有土地使用權(quán)的原城市居民、又有集體土地所有權(quán)的新市民本身就是一種矛盾，人為造成了相互之間權(quán)利的不平等。對(duì)于城郊農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在分地中拿回的土地不再是集體土地而是城市建設(shè)用地，顯然具有更大的含金量。特別是如上所分析的那樣，在城市化轉(zhuǎn)型期，農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地要分為五塊，其中還包括要安排進(jìn)城農(nóng)民市民化用地，因而城郊原土地所有人領(lǐng)回的土地份額相對(duì)比較小的情況下，領(lǐng)回的抵價(jià)地在同樣面積、同樣規(guī)劃用途和容積率情況下，原住民顯然愿意拿到的是城市國(guó)有土地而非集體土地。顯然，這種失地原住民有所得、而政府和社會(huì)又沒(méi)有失的雙贏結(jié)果，我們沒(méi)有必要非要反對(duì)，非要在集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)的口號(hào)下給失地農(nóng)民補(bǔ)償集體所有土地，吃力不討好地讓集體土地進(jìn)城。從這個(gè)角度看，目前正在準(zhǔn)備推行的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)城入市的思路就要重新審視，以避免不必要的彎路和折騰。