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對(duì)國家開發(fā)區(qū)“十四五”規(guī)劃編制的若干討論和建議

來源：高新院 achie.org 日期：2022-04-11 點(diǎn)擊：次

　　目前，中央和地方相關(guān)政府部門正在抓緊制定國家高新區(qū)、國家級(jí)經(jīng)開區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和國家級(jí)新區(qū)等（以下簡稱國家開發(fā)區(qū)）“十四五”發(fā)展規(guī)劃，想借此時(shí)點(diǎn)討論與規(guī)劃編制相關(guān)的幾個(gè)問題和由此引發(fā)的幾點(diǎn)建議。
 
　　01
 
　　規(guī)劃的站位問題
 
　　如何看待國家開發(fā)區(qū)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，決定著規(guī)劃編制的站位和導(dǎo)向。僅以高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)為例，我國興辦開發(fā)區(qū)歷史已近40年，過往階段國家開發(fā)區(qū)建設(shè)基本著眼的是試驗(yàn)和示范目的，主要發(fā)揮的是“引領(lǐng)、示范、帶動(dòng)、輻射”作用。但歷經(jīng)近40年發(fā)展，現(xiàn)今國家開發(fā)區(qū)已經(jīng)在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著中流砥柱作用，尤其在國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)成中，國家開發(fā)區(qū)是中堅(jiān)力量和主要陣地。如目前國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)二者創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值加總約占國家GDP總量的25%左右，僅國家高新區(qū)企業(yè)的研發(fā)投入就占全國研發(fā)投入的近半數(shù)，這就決定了規(guī)劃編制的情境與“十四五”前有很大不同。但在這方面，如果我們不能跳出以往的習(xí)慣思維，對(duì)規(guī)劃編制的站位繼續(xù)停留在過往“引領(lǐng)”和“示范”作用表述上，這就很容易造成對(duì)國家開發(fā)區(qū)在新時(shí)代國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中作用和定位認(rèn)識(shí)不足，也就很難樹立起新發(fā)展階段國家開發(fā)區(qū)理應(yīng)承載和能夠承載的國家使命。
 
　　02
 
　　宏觀作為與個(gè)體發(fā)展的關(guān)系問題
 
　　前30多年興辦和建設(shè)開發(fā)區(qū)主要是地方政府在發(fā)揮責(zé)任主體作用。以往中央政府出臺(tái)的“指導(dǎo)意見”或由部委制定的相關(guān)“規(guī)劃”，主要表現(xiàn)的是對(duì)地方政府“樹導(dǎo)向”和“提要求”。現(xiàn)在的情形是，歷經(jīng)近40年探索，大部分“個(gè)體”國家開發(fā)區(qū)在發(fā)展模式、建設(shè)路徑和建設(shè)舉措等方面都日臻成熟，也幾乎竭盡了自身?xiàng)l件的“所能”。新時(shí)代不論是整體發(fā)展還是個(gè)體發(fā)展，國家開發(fā)區(qū)所面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，大多不能僅通過地方政府的“個(gè)體”努力所能夠解決，而是需要在宏觀上要有全局性應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和問題的舉措。這就帶來了新發(fā)展階段在促進(jìn)國家開發(fā)區(qū)發(fā)展中的宏觀作為與個(gè)體發(fā)展的關(guān)系問題。就歸口管理國家開發(fā)區(qū)的部委或部門而言，自“十四五”開啟，規(guī)劃編制需更多著眼于解決我國開發(fā)區(qū)“個(gè)體”所不能應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)和問題，更多需要強(qiáng)調(diào)在宏觀層面上的目標(biāo)協(xié)同、資源配置整合或制度性的政策供給，如涉及全局性創(chuàng)新資源配置、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈整合、園區(qū)間的激勵(lì)政策協(xié)同等諸多問題，需要強(qiáng)化中央政府在宏觀層面的“統(tǒng)籌”或“作為”，而不僅僅是給地方“下目標(biāo)”、“派任務(wù)”、“提要求”，這樣才有助于推動(dòng)我國國家開發(fā)區(qū)發(fā)展再上新臺(tái)階。
 
　　03
 
　　對(duì)統(tǒng)合和協(xié)同國家開發(fā)區(qū)發(fā)展的建議
 
　　結(jié)合上述討論，“十四五”國家開發(fā)區(qū)的規(guī)劃編制需要從支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度著眼，自上而下增進(jìn)對(duì)促進(jìn)國家開發(fā)區(qū)、乃至全國開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展或協(xié)同發(fā)展方面的舉措。重點(diǎn)提四方面建議。
 
　　1．統(tǒng)合國家開發(fā)區(qū)發(fā)展，以國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)為主體構(gòu)建我國開發(fā)區(qū)體系。目前我國批準(zhǔn)建設(shè)的國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)已近400家，覆蓋了大部分的地級(jí)以上城市，省級(jí)以下的各類開發(fā)區(qū)遍布全國，基本涵蓋了國家主體的產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)成和承載著作為主體的國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出?；诖?，應(yīng)打破過往由不同部委歸口管理的邊界，以國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)為抓手統(tǒng)合全國開發(fā)區(qū)發(fā)展。歷史原因，以往高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)主要由科技部和商務(wù)部歸口管理，強(qiáng)調(diào)在不同推進(jìn)方向上的分頭突破。進(jìn)入新時(shí)代，高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)日漸趨同，這就需要加強(qiáng)對(duì)國家開發(fā)區(qū)的統(tǒng)合、乃至統(tǒng)合省級(jí)以下園區(qū)，統(tǒng)一構(gòu)筑我國開發(fā)區(qū)體系。如統(tǒng)一布局建設(shè)“世界領(lǐng)先園區(qū)”、統(tǒng)一布局新升級(jí)或新建國家級(jí)園區(qū)、統(tǒng)一形成對(duì)全國開發(fā)區(qū)的分類、分級(jí)管理，全方位支撐國民經(jīng)濟(jì)“高質(zhì)量發(fā)展”和國家“高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)”。
 
　　2.從強(qiáng)化國家開發(fā)區(qū)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈和服務(wù)鏈等的融通著眼，促進(jìn)全國開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。在過去30多年里，我國開發(fā)區(qū)能夠迅速崛起并領(lǐng)跑全球的原因是有中國特色社會(huì)主義的制度保障，得益于由“中國特色的制度保障”衍生出的各地“舉全市之力”建設(shè)開發(fā)區(qū)的路徑模式。從未來發(fā)展著眼，實(shí)現(xiàn)我國科技自強(qiáng)自立、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化和安全、高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)等重大命題，對(duì)我國開發(fā)區(qū)新時(shí)代發(fā)展提出了新要求和新挑戰(zhàn)。這些新要求和新挑戰(zhàn)僅靠全國開發(fā)區(qū)的“個(gè)體”努力不足以應(yīng)對(duì)，這就需要更進(jìn)一步發(fā)揮我國特有的“制度”優(yōu)勢，在創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈和服務(wù)鏈等融通方面，在更高層面探索“新型舉國體制”。如加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、制度性安排和政策供給，促進(jìn)國家開發(fā)區(qū)之間的創(chuàng)新平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、資本平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)等協(xié)同，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)間創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈、資本鏈等的關(guān)聯(lián)、互補(bǔ)和融通；協(xié)同政策和資源配置，規(guī)避地方或園區(qū)間盲目的“優(yōu)惠”政策競爭和政府、社會(huì)資源投入浪費(fèi)。也即是中央政府層面要從強(qiáng)化我國開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展著眼，整體提升我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展能級(jí)和建設(shè)層級(jí)，推動(dòng)我國開發(fā)區(qū)建設(shè)再上新臺(tái)階。
 
　　3.塑造領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢，應(yīng)對(duì)百年變局所帶來的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，新科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和全球競爭格局都深處“百年未有大變局”，新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的建設(shè)目標(biāo)更加需要國家開發(fā)區(qū)加快樹立全球領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢。就樹立領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢而言，習(xí)總書記先后提出了“建設(shè)世界領(lǐng)先園區(qū)”、“建設(shè)世界一流企業(yè)”和“打造世界級(jí)數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”等有針對(duì)性指示，這些指示無一不對(duì)國家開發(fā)區(qū)的新時(shí)代發(fā)展提出了新要求。但同樣就我國當(dāng)前的發(fā)展階段和嚴(yán)峻的國際形勢而言，要做到或?qū)崿F(xiàn)這些“領(lǐng)先”，不能像以往一樣僅僅靠號(hào)召“個(gè)體”或依賴“個(gè)體”。打造“世界領(lǐng)先園區(qū)”、“世界一流企業(yè)”和“世界級(jí)數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”都需要“自上而下”的統(tǒng)籌布局、資源整合、組織動(dòng)員和協(xié)同性努力。也即是說，要達(dá)成這些國家目標(biāo)，在條件上更加需要發(fā)揮“制度”優(yōu)勢，在建設(shè)路徑上更加需要?jiǎng)?chuàng)造性探索“新型舉國體制”。
 
　　4.改善中央政府的宏觀管理，加快推進(jìn)對(duì)我國開發(fā)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)治理。首先需要加強(qiáng)中央政府各部委的工作協(xié)調(diào)，建議在中央政府部委層面統(tǒng)合目前對(duì)國家開發(fā)區(qū)的歸口管理；建議搭建面向全國開發(fā)區(qū)統(tǒng)一的綜合日常管理部門，對(duì)覆蓋全國的各類開發(fā)區(qū)建立統(tǒng)一的備案管理、信息統(tǒng)計(jì)、決策執(zhí)行和日常管理等工作平臺(tái)；改善目前各地國家開發(fā)區(qū)審核面積與實(shí)際管轄范圍不對(duì)稱等狀況，建議建立面向全國開發(fā)區(qū)的報(bào)備、審核、統(tǒng)計(jì)和公示等制度體系；建議分類規(guī)范國家開發(fā)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化體制建設(shè)，加快推進(jìn)國家開發(fā)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)治理。
 
　　王勝光，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員。

 

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對(duì)國家開發(fā)區(qū)“十四五”規(guī)劃編制的若干討論和建議

2022-04-11 來源:高新院 achie.org 點(diǎn)擊:次

　　目前，中央和地方相關(guān)政府部門正在抓緊制定國家高新區(qū)、國家級(jí)經(jīng)開區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和國家級(jí)新區(qū)等（以下簡稱國家開發(fā)區(qū)）“十四五”發(fā)展規(guī)劃，想借此時(shí)點(diǎn)討論與規(guī)劃編制相關(guān)的幾個(gè)問題和由此引發(fā)的幾點(diǎn)建議。
 
　　01
 
　　規(guī)劃的站位問題
 
　　如何看待國家開發(fā)區(qū)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，決定著規(guī)劃編制的站位和導(dǎo)向。僅以高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)為例，我國興辦開發(fā)區(qū)歷史已近40年，過往階段國家開發(fā)區(qū)建設(shè)基本著眼的是試驗(yàn)和示范目的，主要發(fā)揮的是“引領(lǐng)、示范、帶動(dòng)、輻射”作用。但歷經(jīng)近40年發(fā)展，現(xiàn)今國家開發(fā)區(qū)已經(jīng)在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著中流砥柱作用，尤其在國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)成中，國家開發(fā)區(qū)是中堅(jiān)力量和主要陣地。如目前國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)二者創(chuàng)造的地區(qū)生產(chǎn)總值加總約占國家GDP總量的25%左右，僅國家高新區(qū)企業(yè)的研發(fā)投入就占全國研發(fā)投入的近半數(shù)，這就決定了規(guī)劃編制的情境與“十四五”前有很大不同。但在這方面，如果我們不能跳出以往的習(xí)慣思維，對(duì)規(guī)劃編制的站位繼續(xù)停留在過往“引領(lǐng)”和“示范”作用表述上，這就很容易造成對(duì)國家開發(fā)區(qū)在新時(shí)代國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中作用和定位認(rèn)識(shí)不足，也就很難樹立起新發(fā)展階段國家開發(fā)區(qū)理應(yīng)承載和能夠承載的國家使命。
 
　　02
 
　　宏觀作為與個(gè)體發(fā)展的關(guān)系問題
 
　　前30多年興辦和建設(shè)開發(fā)區(qū)主要是地方政府在發(fā)揮責(zé)任主體作用。以往中央政府出臺(tái)的“指導(dǎo)意見”或由部委制定的相關(guān)“規(guī)劃”，主要表現(xiàn)的是對(duì)地方政府“樹導(dǎo)向”和“提要求”?，F(xiàn)在的情形是，歷經(jīng)近40年探索，大部分“個(gè)體”國家開發(fā)區(qū)在發(fā)展模式、建設(shè)路徑和建設(shè)舉措等方面都日臻成熟，也幾乎竭盡了自身?xiàng)l件的“所能”。新時(shí)代不論是整體發(fā)展還是個(gè)體發(fā)展，國家開發(fā)區(qū)所面臨的諸多問題和挑戰(zhàn)，大多不能僅通過地方政府的“個(gè)體”努力所能夠解決，而是需要在宏觀上要有全局性應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和問題的舉措。這就帶來了新發(fā)展階段在促進(jìn)國家開發(fā)區(qū)發(fā)展中的宏觀作為與個(gè)體發(fā)展的關(guān)系問題。就歸口管理國家開發(fā)區(qū)的部委或部門而言，自“十四五”開啟，規(guī)劃編制需更多著眼于解決我國開發(fā)區(qū)“個(gè)體”所不能應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)和問題，更多需要強(qiáng)調(diào)在宏觀層面上的目標(biāo)協(xié)同、資源配置整合或制度性的政策供給，如涉及全局性創(chuàng)新資源配置、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈整合、園區(qū)間的激勵(lì)政策協(xié)同等諸多問題，需要強(qiáng)化中央政府在宏觀層面的“統(tǒng)籌”或“作為”，而不僅僅是給地方“下目標(biāo)”、“派任務(wù)”、“提要求”，這樣才有助于推動(dòng)我國國家開發(fā)區(qū)發(fā)展再上新臺(tái)階。
 
　　03
 
　　對(duì)統(tǒng)合和協(xié)同國家開發(fā)區(qū)發(fā)展的建議
 
　　結(jié)合上述討論，“十四五”國家開發(fā)區(qū)的規(guī)劃編制需要從支撐國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度著眼，自上而下增進(jìn)對(duì)促進(jìn)國家開發(fā)區(qū)、乃至全國開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展或協(xié)同發(fā)展方面的舉措。重點(diǎn)提四方面建議。
 
　　1．統(tǒng)合國家開發(fā)區(qū)發(fā)展，以國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)為主體構(gòu)建我國開發(fā)區(qū)體系。目前我國批準(zhǔn)建設(shè)的國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)已近400家，覆蓋了大部分的地級(jí)以上城市，省級(jí)以下的各類開發(fā)區(qū)遍布全國，基本涵蓋了國家主體的產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)成和承載著作為主體的國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。基于此，應(yīng)打破過往由不同部委歸口管理的邊界，以國家高新區(qū)和國家級(jí)經(jīng)開區(qū)為抓手統(tǒng)合全國開發(fā)區(qū)發(fā)展。歷史原因，以往高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)主要由科技部和商務(wù)部歸口管理，強(qiáng)調(diào)在不同推進(jìn)方向上的分頭突破。進(jìn)入新時(shí)代，高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)的功能定位和發(fā)展目標(biāo)日漸趨同，這就需要加強(qiáng)對(duì)國家開發(fā)區(qū)的統(tǒng)合、乃至統(tǒng)合省級(jí)以下園區(qū)，統(tǒng)一構(gòu)筑我國開發(fā)區(qū)體系。如統(tǒng)一布局建設(shè)“世界領(lǐng)先園區(qū)”、統(tǒng)一布局新升級(jí)或新建國家級(jí)園區(qū)、統(tǒng)一形成對(duì)全國開發(fā)區(qū)的分類、分級(jí)管理，全方位支撐國民經(jīng)濟(jì)“高質(zhì)量發(fā)展”和國家“高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)”。
 
　　2.從強(qiáng)化國家開發(fā)區(qū)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈和服務(wù)鏈等的融通著眼，促進(jìn)全國開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展。在過去30多年里，我國開發(fā)區(qū)能夠迅速崛起并領(lǐng)跑全球的原因是有中國特色社會(huì)主義的制度保障，得益于由“中國特色的制度保障”衍生出的各地“舉全市之力”建設(shè)開發(fā)區(qū)的路徑模式。從未來發(fā)展著眼，實(shí)現(xiàn)我國科技自強(qiáng)自立、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化和安全、高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)等重大命題，對(duì)我國開發(fā)區(qū)新時(shí)代發(fā)展提出了新要求和新挑戰(zhàn)。這些新要求和新挑戰(zhàn)僅靠全國開發(fā)區(qū)的“個(gè)體”努力不足以應(yīng)對(duì)，這就需要更進(jìn)一步發(fā)揮我國特有的“制度”優(yōu)勢，在創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈和服務(wù)鏈等融通方面，在更高層面探索“新型舉國體制”。如加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、制度性安排和政策供給，促進(jìn)國家開發(fā)區(qū)之間的創(chuàng)新平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、資本平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)等協(xié)同，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)間創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈、資本鏈等的關(guān)聯(lián)、互補(bǔ)和融通；協(xié)同政策和資源配置，規(guī)避地方或園區(qū)間盲目的“優(yōu)惠”政策競爭和政府、社會(huì)資源投入浪費(fèi)。也即是中央政府層面要從強(qiáng)化我國開發(fā)區(qū)的協(xié)同發(fā)展著眼，整體提升我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展能級(jí)和建設(shè)層級(jí)，推動(dòng)我國開發(fā)區(qū)建設(shè)再上新臺(tái)階。
 
　　3.塑造領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢，應(yīng)對(duì)百年變局所帶來的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，新科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和全球競爭格局都深處“百年未有大變局”，新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的建設(shè)目標(biāo)更加需要國家開發(fā)區(qū)加快樹立全球領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢。就樹立領(lǐng)先發(fā)展優(yōu)勢而言，習(xí)總書記先后提出了“建設(shè)世界領(lǐng)先園區(qū)”、“建設(shè)世界一流企業(yè)”和“打造世界級(jí)數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”等有針對(duì)性指示，這些指示無一不對(duì)國家開發(fā)區(qū)的新時(shí)代發(fā)展提出了新要求。但同樣就我國當(dāng)前的發(fā)展階段和嚴(yán)峻的國際形勢而言，要做到或?qū)崿F(xiàn)這些“領(lǐng)先”，不能像以往一樣僅僅靠號(hào)召“個(gè)體”或依賴“個(gè)體”。打造“世界領(lǐng)先園區(qū)”、“世界一流企業(yè)”和“世界級(jí)數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”都需要“自上而下”的統(tǒng)籌布局、資源整合、組織動(dòng)員和協(xié)同性努力。也即是說，要達(dá)成這些國家目標(biāo)，在條件上更加需要發(fā)揮“制度”優(yōu)勢，在建設(shè)路徑上更加需要?jiǎng)?chuàng)造性探索“新型舉國體制”。
 
　　4.改善中央政府的宏觀管理，加快推進(jìn)對(duì)我國開發(fā)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)治理。首先需要加強(qiáng)中央政府各部委的工作協(xié)調(diào)，建議在中央政府部委層面統(tǒng)合目前對(duì)國家開發(fā)區(qū)的歸口管理；建議搭建面向全國開發(fā)區(qū)統(tǒng)一的綜合日常管理部門，對(duì)覆蓋全國的各類開發(fā)區(qū)建立統(tǒng)一的備案管理、信息統(tǒng)計(jì)、決策執(zhí)行和日常管理等工作平臺(tái)；改善目前各地國家開發(fā)區(qū)審核面積與實(shí)際管轄范圍不對(duì)稱等狀況，建議建立面向全國開發(fā)區(qū)的報(bào)備、審核、統(tǒng)計(jì)和公示等制度體系；建議分類規(guī)范國家開發(fā)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化體制建設(shè)，加快推進(jìn)國家開發(fā)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)治理。
 
　　王勝光，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員。