繼今年9月會同國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設部、商務部五部委出臺《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號）后，日前，國土資源部又聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局出臺了《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號）。
　　
　　國土資源部土地利用管理司副司長竇敬麗表示，兩個《意見》的出臺，是國土資源部門在經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整、增長動力轉(zhuǎn)換過程中履職盡責的主動作為；是落實中央產(chǎn)業(yè)發(fā)展新要求、主動適應產(chǎn)業(yè)用地新需求的重要抓手；是完善產(chǎn)業(yè)用地政策體系、促進土地資源節(jié)約集約利用、服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局的具體舉措。
　　
　　新政出臺的背景
　　
　　“落實中央、國務院戰(zhàn)略部署，適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對土地利用管理工作提出的新要求，是出臺完善產(chǎn)業(yè)用地政策的基本背景。”竇敬麗表示。
　　
　　黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略這一重大任務。國家將大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新作為重要抓手和實現(xiàn)路徑，努力將經(jīng)濟增長的動力從消耗自然資源轉(zhuǎn)向依靠人力資源，大力促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；通過實施“中國制造2025”、“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃，改造提升傳統(tǒng)增長引擎，促進制造業(yè)邁向中高端；通過加快發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)、推進文化創(chuàng)意和設計服務與相關產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進線上線下互動等舉措，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，在產(chǎn)業(yè)融合互動中培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。
　　
　　同時，旅游業(yè)成為現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分，十八屆五中全會將“大力發(fā)展旅游業(yè)”作為“十三五”期間構建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容。
　　
　　為主動適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、加快形成新的經(jīng)濟增長點，近年來，國務院就支持文化企業(yè)發(fā)展、促進企業(yè)兼并重組、進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展、促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾、促進旅游業(yè)改革發(fā)展以及旅游投資和消費、加快新能源汽車推廣應用、促進云計算創(chuàng)新發(fā)展、培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等事宜，先后出臺了多個差別化支持政策文件。
　　
　　“這些文件中都對特定行業(yè)和領域的差別化用地支持政策做出了具體規(guī)定。”竇敬麗介紹。但對具體行業(yè)的單獨支持政策難以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展的宏觀要求，需要對支持政策進行整體設計。
　　
　　竇敬麗表示，為了落實中央上述要求，就必須主動認識新常態(tài)下土地利用管理的新趨勢，適應新常態(tài)下土地利用管理的新方向，引領新常態(tài)下土地利用方式的新轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政策工具，發(fā)揮協(xié)同組合效用，更多地使用市場思路、市場手段，通過精細管理、定向施策，實現(xiàn)土地利用效率全面提升、土地增值收益公平配置和土地使用方式深刻轉(zhuǎn)變的多重目標。
　　
　　“因此，兩個《意見》在整合既有行業(yè)差別化供地政策思路的基礎上，將相關支持政策成體系、系統(tǒng)化。”竇敬麗稱，這樣既有利于與既有政策銜接，又有利于集中體現(xiàn)土地政策支持經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型升級的整體制度設計，完善土地供應管理政策體系，便于地方和相關部門把握與執(zhí)行。
　　
　　竇敬麗表示，兩個《意見》正是在這一背景下出臺的。
　　
　　出臺新政的緣由
　　
　　“回應新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對土地利用政策的新需求，規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地管理，是當前產(chǎn)業(yè)用地政策完善要解決的共同問題。”竇敬麗直言。
　　
　　她表示，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)對土地供應和利用管理方式產(chǎn)生了個性化需求，這就要求國土資源管理部門結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地特點，通過差別化管理，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，規(guī)范行業(yè)用地管理，促進行業(yè)健康發(fā)展。
　　
　　比如，在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中，各地為支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，紛紛出臺配套措施，大多涉及用地管理政策。然而，因國家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的政策引導，地方在制定相關用地支持政策或執(zhí)行現(xiàn)有政策時，存在尺度不一、不規(guī)范操作等問題。
　　
　　“同時，部分土地供應政策也確需調(diào)整。”竇敬麗表示，新產(chǎn)業(yè)用地具有研發(fā)用途比例高、不同用地類型混合成分高、用地需求多元化等特征，現(xiàn)行部分土地供應和管理政策已難以適應，且存在部分政策空白點。
　　
　　再比如，長期以來，旅游業(yè)發(fā)展用地中存在一些突出矛盾，包括規(guī)劃銜接不足、服務設施和自然景觀用地管理方式不明確、旅游新業(yè)態(tài)用地支撐不充分等，既不利于土地的規(guī)范管理，又抑制了旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　
　　竇敬麗總結(jié)，企業(yè)和地方都有調(diào)整完善相關政策的需求，需要出臺政策予以明確。
　　
　　推出新政的好處
　　
　　“針對產(chǎn)業(yè)用地供應和管理中的具體問題，兩個《意見》完善了系列政策措施，有助于支持產(chǎn)業(yè)項目落地，提升土地利用效率和效益，促進土地節(jié)約集約利用。”竇敬麗稱。
　　
　　一是積極保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。新政提出，將新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和旅游產(chǎn)業(yè)建設項目用地納入土地利用總體規(guī)劃，按“先存量、后增量”原則，優(yōu)先安排用地供應，積極落實年度新增建設用地指標等要求，在政策設計中體現(xiàn)以土地政策落實產(chǎn)業(yè)政策、通過完善產(chǎn)業(yè)用地政策體系服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局的取向。
　　
　　二是指導各地明確典型項目的建設用地用途與供應方式，有利于引導行業(yè)內(nèi)不同性質(zhì)項目落地。新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)使用的土地具有多重性質(zhì)。以企業(yè)研發(fā)用地為例，對于制造業(yè)企業(yè)使用自有土地建造研發(fā)設施的，其土地用途為工業(yè)，使用性質(zhì)為科研研發(fā)設計，建設形態(tài)為辦公樓。按現(xiàn)有土地用途分類標準，這種情況既可以按照商業(yè)用地、也可以按照科研用地計算地價，但兩者之間的價格水平存在較大差距。旅游用地中的房車營地，用地性質(zhì)應為交通用地還是旅館用地，各地執(zhí)行標準不一。在兩個《意見》中，對于上述情形均做出了明確界定，便于各地統(tǒng)一認識、統(tǒng)一操作。
　　
　　三是提出了新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和旅游業(yè)中的差別化土地管理方式。長期以來，對旅游景區(qū)非建設用地是否應當實施征收管理、如何支持利用未利用地建設旅游項目、光伏和風力發(fā)電等項目用地是否應當按照建設用地管理等問題，各地結(jié)合實踐，進行了有益的探索。兩個《意見》結(jié)合各地實踐成果，進行了統(tǒng)一規(guī)定：對于自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地的，要求不征收（收回）、不轉(zhuǎn)用，按現(xiàn)用途管理，由景區(qū)管理機構和經(jīng)營主體與土地權利人依法協(xié)調(diào)種植、養(yǎng)殖、管護與旅游經(jīng)營關系，從而有利于當?shù)厝罕妳⑴c旅游項目建設與經(jīng)營、分享收益；將國務院關于使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目的要求落到實處，詳細設計支持措施；允許在未利用地上實行差別化管理措施，引導光伏、風力發(fā)電等項目使用未利用地，減少其對農(nóng)用地的占用。
　　
　　四是通過對現(xiàn)有用地政策工具的復合運用，促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級與功能提升。在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中，行業(yè)自主創(chuàng)新內(nèi)生動力不斷增強，但這種創(chuàng)新在外在表現(xiàn)形態(tài)上還不穩(wěn)定，存在著生命周期不穩(wěn)定、用地特征不顯著、行業(yè)與用途之間的對應關系不明確、創(chuàng)業(yè)主體財務成本負擔能力弱等特點。在這種情況下，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的管理思路、管理理念，將很難適應新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)要求，不利于個人、小微企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情釋放。因此，新政基于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)特點，設計了相應政策：對于脫胎于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)企業(yè)，允許傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門用地、用房兼容新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)主體進行生產(chǎn)、研發(fā)、創(chuàng)業(yè)活動，主要依據(jù)為“允許在一定時期內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地”的過渡期政策；對于獨立自主新生的個人和小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)主體，主要通過孵化器、多層廠房等形式為其提供靈活、便利、價格適宜的創(chuàng)業(yè)空間；對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主體本身通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈、拓展上下游業(yè)務范圍進行融合發(fā)展的，比如傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)服務業(yè)的，以及文化遺產(chǎn)、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業(yè)、大型農(nóng)場等主體開展文化、研學旅游活動的，允許其在更靈活的尺度內(nèi)調(diào)整原用地結(jié)構，并明確了支持措施。
　　
　　五是進一步增強服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策措施，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造良好環(huán)境?，F(xiàn)行土地管理制度要求，土地使用者需要改變土地用途的，應當辦理手續(xù)，補繳土地使用權出讓金。這次制度創(chuàng)新中，國土資源部在上述原則基礎上設計了建設用地過渡期支持政策，在過渡期內(nèi)，符合條件的企業(yè)可只實行備案管理，期滿再辦理手續(xù)，從而為新生企業(yè)留出一段“溫室培育”時間。針對旅游廁所這樣點散量多的旅游服務設施，結(jié)合國家“用三年時間全國新建、改建5.7萬座旅游廁所”的明確要求，提出了可在2018年前由旅游廁所建設單位集中申請、按照法定報批程序集中統(tǒng)一辦理用地手續(xù)、各地專項安排新增建設用地計劃指標的用地保障措施，提高了建設審批效率。
　　
　　六是加大旅游扶貧用地保障力度。按照中央關于旅游扶貧的部署，新政將重點支持一批有條件的貧困村發(fā)展旅游基礎設施和公共設施，對納入精準扶貧、精準脫貧、旅游致富的重點項目建設用地予以重點保障。
　　
　　七是建立完善部門聯(lián)動服務與監(jiān)管措施。按照國務院關于簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的要求，兩個《意見》均按照發(fā)揮部門協(xié)同監(jiān)管作用的思路，設計了系列措施，著力完善服務與監(jiān)管制度，明確了各職能部門在產(chǎn)業(yè)項目性質(zhì)認定、后續(xù)監(jiān)管中的工作定位，通過明確準入標準、定期核驗評估、嚴肅合同履行、控制分割轉(zhuǎn)讓行為等措施予以落實。