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馬名杰:發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)兵器工業(yè)改革、監(jiān)管與扶持的經(jīng)驗(yàn)啟示
來(lái)源：未知 日期：2016-12-30 點(diǎn)擊：次
發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有兵器企業(yè)進(jìn)行重組和改革，吸引民間資本積極進(jìn)入，提高了國(guó)防生產(chǎn)的效率、活力和穩(wěn)定性，但國(guó)有企業(yè)在少數(shù)國(guó)防生產(chǎn)領(lǐng)域仍然存在，主要從事盈利低、風(fēng)險(xiǎn)大、保密性強(qiáng)的專用裝備生產(chǎn)和維修任務(wù)。我國(guó)兵器工業(yè)軍民融合的重要任務(wù)是打破“大而全，小而全”的國(guó)防生產(chǎn)體系，推動(dòng)國(guó)有兵器企業(yè)分類改革，對(duì)特殊行業(yè)采取專門的生產(chǎn)能力維持政策，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)防工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序的監(jiān)管。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)防工業(yè)在世界范圍內(nèi)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)防市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)分立、重組和并購(gòu)等方式，對(duì)國(guó)有國(guó)防企業(yè)進(jìn)行改革，大大降低民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入門檻，增強(qiáng)了國(guó)防工業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。至今，發(fā)達(dá)國(guó)家基本完成了國(guó)防產(chǎn)業(yè)組織的重構(gòu)，形成了與國(guó)防戰(zhàn)略和需求相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)組織體系和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，建立起國(guó)防采購(gòu)、行業(yè)監(jiān)管、特殊國(guó)防品保護(hù)政策“三位一體”的政策體系。兵器工業(yè)作為國(guó)防工業(yè)中最為傳統(tǒng)和基礎(chǔ)的行業(yè)，政府介入程度更深，改革難度更大，但市場(chǎng)化的大方向沒(méi)有改變。
發(fā)達(dá)國(guó)家兵器工業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化
20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)防工業(yè)改革的一個(gè)趨勢(shì)，是一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)不能承擔(dān)的國(guó)防生產(chǎn)領(lǐng)域，開(kāi)始允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。雖然兵器行業(yè)有一些特殊性，但大量國(guó)有兵器企業(yè)也開(kāi)啟了民營(yíng)化進(jìn)程。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，民營(yíng)企業(yè)和公眾公司成為兵器工業(yè)的主要力量。
1.保留國(guó)有兵器企業(yè)的原則
盡管發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)有兵器企業(yè)大幅減少，但也有所保留。發(fā)達(dá)國(guó)家保留的國(guó)有兵器企業(yè)主要從事盈利少、風(fēng)險(xiǎn)大、保密性強(qiáng)的專用裝備生產(chǎn)和維修任務(wù)。從實(shí)踐中看，發(fā)達(dá)國(guó)家是否保留國(guó)有企業(yè)可歸結(jié)為以下三個(gè)基本原則。
一是不與民爭(zhēng)利原則。凡是民營(yíng)兵器企業(yè)能夠且愿意生產(chǎn)的可盈利的兵器產(chǎn)品，國(guó)營(yíng)兵工廠一般不生產(chǎn);凡是民營(yíng)企業(yè)不愿意生產(chǎn)的盈利少或不盈利的兵器產(chǎn)品，則由國(guó)營(yíng)兵工廠和國(guó)有民營(yíng)兵工廠生產(chǎn)。二是安全原則。高危險(xiǎn)品的生產(chǎn)以國(guó)有企業(yè)為主。三是最優(yōu)保障原則。國(guó)有企業(yè)主要解決武器裝備的日常維修養(yǎng)護(hù)問(wèn)題，或者滿足軍事應(yīng)急需要。但這些企業(yè)規(guī)模一般不大，而且盡量將企業(yè)外包給私營(yíng)部門運(yùn)行，即英美的國(guó)有民營(yíng)形式。
以美國(guó)彈藥行業(yè)的生產(chǎn)為例。彈體、引信、藥筒等環(huán)節(jié)的作業(yè)危險(xiǎn)性低，可由民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)。而火炸藥及其裝藥、裝配和包裝環(huán)節(jié)所需專用設(shè)備多、作業(yè)危險(xiǎn)性大，則由國(guó)營(yíng)兵工廠或國(guó)有民營(yíng)的彈藥廠生產(chǎn)。
2.保留國(guó)有兵器企業(yè)的領(lǐng)域
美國(guó)兵器工業(yè)中的國(guó)有企業(yè)主要在兩個(gè)領(lǐng)域。一是在核武器總體、火炸藥、核心密室等高度專用或高度機(jī)密的裝備生產(chǎn)領(lǐng)域，由國(guó)有國(guó)營(yíng)和國(guó)有民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)危險(xiǎn)品行業(yè)實(shí)施民營(yíng)化是慎重的?；鹫ㄋ幍任ｋU(xiǎn)性高的特殊行業(yè)仍以國(guó)有企業(yè)為主，基本沒(méi)有進(jìn)行民營(yíng)化。二是在裝備維修保養(yǎng)領(lǐng)域。美國(guó)有數(shù)千家民營(yíng)公司為國(guó)防部提供維修業(yè)務(wù)支援。其中，有少量的軍方所有的國(guó)有維修企業(yè)，如陸軍有8個(gè)軍內(nèi)維修機(jī)構(gòu)。
3.兵器工業(yè)改革的幾種主要方式
各國(guó)兵器工業(yè)改革的方式有所不同，主要包括改制為國(guó)有民營(yíng)、國(guó)有企業(yè)重組、民營(yíng)化和成為上市公司等。
一是將國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)改制為國(guó)有民營(yíng)企業(yè)，即將國(guó)有企業(yè)委托民營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)。如，英國(guó)國(guó)防裝備集團(tuán)和美國(guó)利馬陸軍坦克廠等。
二是向民間資本全部出售，轉(zhuǎn)制為民營(yíng)企業(yè)。甚至對(duì)坦克和輕武器火藥甚至國(guó)防維修公司也進(jìn)行了民營(yíng)化。如，英國(guó)皇家兵工廠在20世紀(jì)80年代轉(zhuǎn)為民營(yíng)企業(yè)。2010年，英國(guó)政府又啟動(dòng)了對(duì)英國(guó)國(guó)防保障集團(tuán)部分出售的計(jì)劃。該集團(tuán)從事各種裝甲車、輕武器和航電等設(shè)備的維修和升級(jí)。法國(guó)也一直為坦克裝甲車行業(yè)龍頭的奈克斯特公司尋求民營(yíng)化方案。
三是對(duì)國(guó)有企業(yè)先重組或分立，部分業(yè)務(wù)實(shí)行民營(yíng)化。改制后企業(yè)在上市成為公眾公司后，政府逐步退出。如，英國(guó)奎奈蒂克公司。
四是對(duì)經(jīng)濟(jì)效益不好，難以民營(yíng)化的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行兼并重組。如，法國(guó)將兩家陷入巨虧的國(guó)有國(guó)防企業(yè)吉特工業(yè)公司和皇約范博特軍火商業(yè)公司進(jìn)行了資產(chǎn)重組。
五是在尚未民營(yíng)化的領(lǐng)域引入民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。如，美國(guó)國(guó)防維修基礎(chǔ)十分龐大。為節(jié)省開(kāi)支，美國(guó)政府提出國(guó)防維修項(xiàng)目要在軍種之間或軍種與民營(yíng)企業(yè)之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，以提高效率。同時(shí)，考慮依靠民用維修部門進(jìn)行國(guó)防維修的可能性。
4.政府對(duì)公眾公司形式的關(guān)鍵兵器企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略控制
英國(guó)政府在對(duì)羅爾斯·羅伊斯公司和奎奈蒂克改制為公眾公司的過(guò)程中，實(shí)施了政府金股制度，對(duì)公司重大戰(zhàn)略決策實(shí)行一票否決權(quán)。如，英國(guó)政府對(duì)奎奈蒂克“金股”的權(quán)利包括：擁有阻止其他機(jī)構(gòu)對(duì)公司惡意接管的權(quán)利，對(duì)重大決策保留最后發(fā)言權(quán);擁有反對(duì)任何威脅國(guó)防與安全的公司交易或持股的權(quán)利;公司重要的相關(guān)工作開(kāi)展前必須得到國(guó)防部具體并輔以文件證明的許可方能進(jìn)行;出于國(guó)家安全考慮，擁有監(jiān)督董事會(huì)成員和批準(zhǔn)董事會(huì)主席的權(quán)利;監(jiān)督公司生產(chǎn)類別使之滿足英國(guó)國(guó)防軍備的需要等。
5.影響兵器工業(yè)改革的其他因素
發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有兵器企業(yè)改革也遇到一些困難。一是政治因素，主要出于國(guó)防生產(chǎn)的保密性和獨(dú)立性等考慮。即便在英國(guó)，對(duì)國(guó)防關(guān)鍵部門實(shí)行民營(yíng)化也有大量反對(duì)者，其對(duì)民營(yíng)企業(yè)在國(guó)防生產(chǎn)中以營(yíng)利為導(dǎo)向持懷疑和警惕態(tài)度。二是經(jīng)濟(jì)因素。有些國(guó)有兵器企業(yè)效益太差，沒(méi)有民間資本愿意接手。如，法國(guó)對(duì)坦克制造商奈科斯特的幾次民營(yíng)化嘗試都進(jìn)展不利。
美國(guó)政府對(duì)國(guó)防市場(chǎng)的監(jiān)管
民間資本深度進(jìn)入兵器工業(yè)，對(duì)政府的行業(yè)監(jiān)管能力有較高要求。政府通過(guò)法律和行政手段對(duì)國(guó)防市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)進(jìn)行干預(yù)，維護(hù)供應(yīng)商市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。在美國(guó)，反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和并購(gòu)安全審查是聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)防工業(yè)施行監(jiān)管的三個(gè)重點(diǎn)。
1.國(guó)防裝備的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)被列入法律和政府監(jiān)管范圍
美國(guó)《簽訂合同競(jìng)爭(zhēng)法》或《反托拉斯法》等競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)法律對(duì)國(guó)防裝備采購(gòu)?fù)瑯舆m用，并建立競(jìng)爭(zhēng)申訴制度。在裝備采辦中，承包商一旦發(fā)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手違反《簽訂合同競(jìng)爭(zhēng)法》或《反托拉斯法》，或?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)結(jié)果有質(zhì)疑，可通過(guò)兩種途徑進(jìn)行申訴：一是向總審計(jì)署投訴;二是向聯(lián)邦索賠法院起訴。如KC-X空中加油機(jī)項(xiàng)目，先后兩次因有承包商提出申訴而被裁決重新競(jìng)標(biāo)。
2.對(duì)國(guó)防企業(yè)的國(guó)內(nèi)并購(gòu)施行管制
《反壟斷法》是美國(guó)國(guó)防工業(yè)管理的基礎(chǔ)性法律之一，是國(guó)防工業(yè)企業(yè)并購(gòu)重組要遵從的基本規(guī)則，維護(hù)了國(guó)防工業(yè)相對(duì)有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序。美國(guó)國(guó)內(nèi)并購(gòu)審查主要由司法部和國(guó)防部負(fù)責(zé)。國(guó)防部工業(yè)政策辦公室對(duì)國(guó)防工業(yè)合并與重組交易進(jìn)行評(píng)估，司法部反壟斷局負(fù)責(zé)審查。如，1999年，美國(guó)國(guó)防部以損害競(jìng)爭(zhēng)為由拒絕了通用動(dòng)力公司對(duì)紐波特紐斯造船公司的并購(gòu)。相對(duì)而言，低一級(jí)軍品公司的合并，以及大軍品公司收購(gòu)小軍品企業(yè)較易獲得國(guó)防部的批準(zhǔn)。
3.對(duì)外國(guó)企業(yè)投資并購(gòu)進(jìn)行安全審查
根據(jù)《?？松?middot;佛羅里奧修正案》，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)外國(guó)或外國(guó)擁有的公司收購(gòu)美國(guó)公司進(jìn)行國(guó)家安全審查。該委員會(huì)由財(cái)政部牽頭，國(guó)防部、司法部、國(guó)土安全部等12個(gè)部門參加。對(duì)國(guó)外公司并購(gòu)本國(guó)企業(yè)進(jìn)行評(píng)估，以確定收購(gòu)行為對(duì)國(guó)防工業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)的影響。
美國(guó)對(duì)特殊行業(yè)生產(chǎn)能力的維持政策
彈藥和火炸藥等國(guó)防特殊行業(yè)的生產(chǎn)能力維持問(wèn)題突出。美國(guó)彈藥行業(yè)在20世紀(jì)90年代也曾面臨困境，許多彈藥廠長(zhǎng)期沒(méi)有訂單，紛紛被迫關(guān)閉。90年代，美國(guó)聯(lián)邦政府采取了一些特殊政策，對(duì)包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的彈藥和火炸藥生產(chǎn)企業(yè)予以保護(hù)。
1.對(duì)重要工業(yè)基礎(chǔ)采取 “維持部分產(chǎn)能，以備戰(zhàn)時(shí)之需”策略
首先，根據(jù)國(guó)防戰(zhàn)略決定工業(yè)基礎(chǔ)規(guī)模和扶持力度。根據(jù)美國(guó)90年代末期的戰(zhàn)略思想，其彈藥工業(yè)基礎(chǔ)應(yīng)能同時(shí)支持兩場(chǎng)地區(qū)沖突所需彈藥的供應(yīng)。一個(gè)彈藥行業(yè)特別工作組提出，為確保彈藥工業(yè)基礎(chǔ)和彈藥供應(yīng)能力，每年將需要30億美元的研究、發(fā)展與采購(gòu)費(fèi)。
2.對(duì)參與研制產(chǎn)品的企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策
一是政府支付產(chǎn)品研制費(fèi)用。對(duì)產(chǎn)品實(shí)行封閉式的有限競(jìng)爭(zhēng)，凡是由軍方指定或經(jīng)軍方允許參與兵器競(jìng)爭(zhēng)的合同商不管是否中標(biāo)，有關(guān)費(fèi)用均由軍方承擔(dān)。二是美國(guó)陸軍科研機(jī)構(gòu)的科研成果無(wú)償向企業(yè)提供。三是無(wú)償向企業(yè)提供科研試制設(shè)備，以用于試制樣機(jī)。
3.對(duì)企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠政策
一是向因資金短缺致使武器生產(chǎn)陷于困境的兵工企業(yè)提供貸款擔(dān)保。二是向包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的兵工企業(yè)無(wú)償提供生產(chǎn)設(shè)備和器材。生產(chǎn)設(shè)備和器材均歸政府所有，企業(yè)只能用于軍工生產(chǎn)，不能挪作他用。三是穩(wěn)定生產(chǎn)供貨，提高軍品利潤(rùn)。民營(yíng)兵工企業(yè)一旦和軍方簽訂合同，即可獲得多年的訂貨。根據(jù)美國(guó)國(guó)防部《國(guó)防財(cái)政與投資評(píng)論》報(bào)告，如以銷售額計(jì)算，兵器工業(yè)的利潤(rùn)與民用工業(yè)的利潤(rùn)相差無(wú)幾，但如按投資額計(jì)算，兵器工業(yè)的利潤(rùn)要比民用工業(yè)的利潤(rùn)高出一倍左右。
4.對(duì)民營(yíng)兵工企業(yè)提供稅收優(yōu)惠
對(duì)與軍方簽訂合同的民營(yíng)兵工企業(yè)，免征貨物稅、州或地方的營(yíng)業(yè)稅和使用稅、享受“完成合同后再納稅”的優(yōu)惠條件等。
5.推行兵器工業(yè)現(xiàn)代化鼓勵(lì)計(jì)劃
美國(guó)為促進(jìn)軍工企業(yè)技術(shù)進(jìn)步采取了一項(xiàng)重大措施，即制定了工業(yè)現(xiàn)代化鼓勵(lì)計(jì)劃。
對(duì)我國(guó)兵器工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的啟示
1.加強(qiáng)國(guó)防軍事戰(zhàn)略與國(guó)防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)
軍事戰(zhàn)略決定國(guó)防采購(gòu)需求的規(guī)模和水平，明確的戰(zhàn)略和國(guó)防采購(gòu)需求是國(guó)防生產(chǎn)和發(fā)展的穩(wěn)定保障。因此，應(yīng)提高軍事戰(zhàn)略的科學(xué)性和前瞻性，強(qiáng)化主管部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)軍事戰(zhàn)略需求與國(guó)防工業(yè)發(fā)展需求的深度融合。
2.推進(jìn)軍工集團(tuán)分類改革，從源頭上形成“小核心，大協(xié)作、專業(yè)化、開(kāi)放型”的現(xiàn)代國(guó)防產(chǎn)業(yè)體系
“大協(xié)作”的前提是“小核心”,“小核心”的實(shí)質(zhì)是形成專業(yè)化的國(guó)防生產(chǎn)隊(duì)伍。軍工集團(tuán)改革的基本方向是剝離集團(tuán)企業(yè)非核心業(yè)務(wù)，促進(jìn)非核心業(yè)務(wù)和配套生產(chǎn)的社會(huì)化和專業(yè)化。兵器工業(yè)國(guó)企改革的基本原則是保基礎(chǔ)和保核心。按照細(xì)分行業(yè)對(duì)國(guó)防工業(yè)的重要程度進(jìn)行分類改革，實(shí)現(xiàn)兵器行業(yè)產(chǎn)權(quán)形式多元化。
3.對(duì)火炸藥、彈藥等特殊行業(yè)采取專門扶持政策
火炸藥行業(yè)是三軍毀傷的基礎(chǔ)，生產(chǎn)具有高危險(xiǎn)性和低贏利性，平戰(zhàn)矛盾突出，需要予以特殊的支持政策。一是根據(jù)國(guó)防戰(zhàn)略需求確定火炸藥和彈藥的基礎(chǔ)生產(chǎn)規(guī)模和合理生產(chǎn)能力，保證火炸藥和彈藥的安全穩(wěn)定供應(yīng);二是根據(jù)生產(chǎn)能力規(guī)劃，對(duì)彈藥和火炸藥企業(yè)進(jìn)行重組，形成穩(wěn)定且有一定競(jìng)爭(zhēng)性的彈藥和火炸藥生產(chǎn)體系;三是制定專門的采購(gòu)和條件保障政策，包括采取非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)、定價(jià)和補(bǔ)貼政策，對(duì)生產(chǎn)設(shè)備的維護(hù)更新予以全額財(cái)政支持。
4.完善國(guó)防科技工業(yè)反壟斷審查制度
保持國(guó)防科技工業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性是保障國(guó)防裝備供給能力和水平的重要手段。建議設(shè)立由相關(guān)部門參加的國(guó)防科技工業(yè)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的國(guó)防科技工業(yè)反壟斷審查機(jī)制;制定 “國(guó)防科技工業(yè)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)審查辦法”,明確適用法律法規(guī)和相關(guān)部門職責(zé)，界定市場(chǎng)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，引導(dǎo)國(guó)防工業(yè)市場(chǎng)健康發(fā)展。
5.推進(jìn)軍民深度融合相關(guān)改革必須齊頭并進(jìn)，多管齊下
國(guó)防市場(chǎng)是一個(gè)受政府規(guī)制的市場(chǎng)，國(guó)防采購(gòu)、規(guī)制政策和管理能力對(duì)國(guó)防企業(yè)的行為和國(guó)防工業(yè)發(fā)展有重大影響。在進(jìn)行國(guó)防工業(yè)企業(yè)分類改革，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)組織體系的同時(shí)，必須推進(jìn)以國(guó)防裝備采購(gòu)管理制度為核心的軍民融合配套制度建設(shè)，提升國(guó)防采購(gòu)管理和監(jiān)管能力，確保改革的有序推進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)可控。